按照“贯彻落实习近平总书记关于能源转型与高质量发展重要论述”的要求,课题组围绕“‘十三五’以来能耗双控基本情况及主要问题”、“
碳排放统计核算体系及
碳排放权交易市场建设运行形势”、“能耗双控转向碳排放双控思路及政策建议”等主题在福建等地调研,获得较为详细的一手资料。为加快推进能耗双控转向碳排放双控,建议如下:
摸清推动能耗双控转向碳排放双控的现存问题
福建省作为全国首个国家生态文明试验区、全国八个
碳交易试点省市之一,在全国已经处于先进行列,但依然存在一些亟待解决的问题,即典型的“六不”现象,在全国具有较强的一般性。
(一)经济发展、环境保护、能源控制的不可能三角短期难以突破。在科学技术和成本瓶颈没有重大突破的情况下,既要贯彻落实发展是第一要务的精神,又要做好生态环境保护,同时还要降低碳排放,这是作为负责任发展中大国面临的巨大挑战。因为,福建石化、印染、服装、鞋帽、陶瓷、建材等高耗能、高污染、高排放产业较为发达,虽然森林绿化率全国最高,但节能减碳任务依然十分艰巨,其他生态环境保护的压力也十分巨大,一时无法实现经济增长、生态环保、低碳节能的协同发展。也就是说,当前全国相对发达地区短期内都存在三大刚性矛盾,一是经济持续增长必然带来的能源需求刚性,二是巨大能源需求必然带来的碳排放刚性,三是践行
绿色发展和生态文明理念必然带来的环保刚性。
(二)碳排放统计核算体系还不健全。组织架构上,福建成立了双碳办(在福建省发展改革委加挂),建立了福建省碳达峰
碳中和管理
平台,成立了福建省碳排放统计核算工作组,成员包括发改、统计、科技、工信、公安、财政、自然资源、生态环保、交通、农业农村、商务、林业、海洋渔业、电力公司等单位,但实际上工作还是只有省统计局能源处承担,由于碳排放统计的专业性和初次统计的繁杂性,工作强度一个处室难以承受。制度建设上,目前国家出台了《碳排放统计核算制度 (能源活动部分) (试行)》和《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》,制度覆盖面还十分狭窄,而且仅适用于国家和省级层面开展碳排放统计核算工作。统计队伍建设上,企业没有专职碳排放核算统计人员,市县统计部门也没有独立的能源统计科室,更没有专职的碳排放核算统计人员,因此很多地级市仍未开展相关统计工作。基础数据上,国家统计局只是制定全国及省级地区碳排放统计核算方法,组织开展全国及省级地区年度碳排放总量核算,而市县碳排放测算仍处于研究探讨阶段,因此市县碳排放数据缺失。另外,能源品种在各行业的消费量核算难度大,基础数据缺口更大。比如,建筑碳排放量的核算范围缺乏统一界定,建筑碳排放量作为核算的基础和约束值缺乏标准,因此建筑碳排放核算也是一个十分薄弱的行业。典型生态系统基线调查中也缺乏关于海草床、红树林、盐沼等典型蓝碳生态系统基础调查和碳储量调查评估,因而没有海洋
碳汇数据库。
(三)碳排放交易市场建设还不发达。一是
碳市场分割。当前存在国家级和省级碳排放交易市场,没有建立全国统一的碳排放交易市场。碳汇市场方面,由于总规、详规缺失,省际间未互通互认。二是交易主体少。福建
碳市场虽然行业覆盖面最多,涉及电力、建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、航空、陶瓷等九大行业, 但参与市场交易的企业依然十分有限。例如,2022年度宁德市纳入全国碳市场的企业只有10家,参与福建碳市场的企业也才123家。三是标准缺失。国家和地方碳市场未打通, 各省也有自己的碳市场, 不同碳市场针对行业的配额分配标准不一,公平和效率难两全。四是缺乏金融属性。全国碳市场仅覆盖电力行业,当前仅有被分配到碳排放配额的企业可以参与交易,个人与机构投资者暂时无法参与其中,碳排放权投资属性还是不强。五是监管薄弱。第三方技术服务机构人员专业素质参差不齐, 对技术服务机构的监管和核查工作存在一定困难。主管部门对企业虚报瞒报碳排放数据和核算报告,未按时足额清缴碳排放配额等违规行为的约束手段略显不足,无法对企业形成有效的震摄作用。六是各地
碳配额分配过紧。企业由于现有生产技术水平较低,加上没有足够配额,给企业带来较大经营压力。七是碳市场运行不畅。碳市场政策缺乏连续性,企业难以做出正确决策,市场无法形成稳定预期,市场流动性不足,增大了企业
履约难度。八是碳市场信息缺乏提前量和透明度。目前,
碳配额交易目的以
履约为主,流动性有待提升。由于基准线的收紧尺度和更新时间没有提前明确,企业获取相关信息比较困难,区域试点碳交易市场向国家碳排放
交易系统过渡的不确定性等问题,影响了碳交易市场主体的市场行为,进而可能抑制对碳排放配额的需求。
(四)绿色认证不被认可。作为出口大国,我国产品很多是面向欧美客户。但是欧美设置了碳关税、
碳税、ESG等壁垒,并且要求进行绿色认证,而我国绿色认证不被对方认可。由于中外绿色认证无法互认,导致我国厂商产品的绿色认证必须依赖欧美,必须通过购买国外绿证认证机构I-REC签发的绿证、自建光伏/风电项目和签订绿电PPA(即无补贴的可再生购电协议)等方式满足客户要求。
(五)碳排放双控仍不熟悉。目前《关于全面加强资源节约工作的意见》仍然明确“原料用能及可再生能源消费不纳入能耗总量和强度控制,有序实施国家重大项目能耗单列”。地方政府也习惯于能耗双控,仍然请求国家细化落实可再生能源消费量扣减政策,重点鼓励引导可再生能源生产,加快能源结构转型。比如,允许地方可再生能源生产量视同消费量予以扣除,或按可再生能源生产占地方能源生产总量的份额视同消费量份额,在能耗双控考核中予以扣除,创造条件尽早实现能耗双控向碳排放双控转变。同时,地方还请求国家倾斜确定并组织实施“十四五”期间符合重大项目能耗单列要求的产业项目。
福建促进能耗双控转向碳排放双控的创新做法
福建在贯彻落实双碳战略过程中,逐渐形成了一些创新做法。各地方应该加强交流互鉴,甚至学习借鉴欧美科学做法,加快复制推广。
(一)加快形成自己的碳排放双控路径。第一,通过制度建设确定双碳工作管理、监督、运行体制机制;第二,通过规划、办法、实施意见等政策,制定双碳工作时间表、路线图。
(二)构建完善的森林碳汇体系。福建认真贯彻落实习近平总书记“森林是水库、钱库、粮库、碳库”的指示精神,加快推进林业碳汇发展,走出了一条具有福建特色的碳汇发展道路。一是做好顶层设计,建立健全森林碳汇体制机制;二是建立碳汇交易市场,首创福建省林业碳汇减排量(FFCER),成为该市场三大交易标的之一,也成为全球林业碳汇九种项目之一;三是健全森林碳汇支撑体系,建立了碳汇计量监测体系、碳汇项目
方法学,强化
专家队伍建设,强化林业碳汇培训,强化林业碳汇项目试点示范,开展“林业碳汇+”创新活动(包括林业碳汇推动大型
会议活动碳中和机制,增加林农碳汇收入以推动乡村振兴,会同省法院、检察院建立林业碳汇赔偿机制,开发林业碳汇保险、再保险业务,设立林业碳汇抵质押贷款、碳汇(碳中和)专项基金)。
(三)积极打造新型电力系统。福建还通过高比例建设
新能源供给消纳体系,推动新型电力系统构建设,引领能源领域碳排放双控工作。作为国家电网公司确定的推进新型电力系统建设省级示范区,省内打造了泉州南安柔直互联的馈线型微电网、莆田湄洲岛多端互联低压柔性微电网、泉州石狮黄金海岸景区智能微电网、厦门鼓浪屿岛直流供电微电网等批新型电力系统示范项目,有效提高电网灵活性、安全性、智慧性,促进微网
新能源全额消纳、源网荷储协同发展,全面提升示范项目的能源利用效率,加快推动传统电力系统向清洁低碳、安全可控、开放互动、智能友好的新型电力系统演进方向,助力碳达峰碳中和行动。
(四)加快建设低碳储能系统。储能电站是新能源发展的重要基础, 无论是电源端、电网端还是用户端,市场前景都十分广阔。泉州、平潭、宁德抓住储能产业发展风口,都在推动储能系统建设,形成抽水蓄能电站、储能电站、压缩空气储能、储氢等储能发展体系,力争通过低碳能源储备缓解碳排放双控压力。
(五)建筑领域碳排放双控工作。先后印发《关于深入推动城乡建设绿色发展的实施方案》和《福建省城乡建设领域碳达峰实施方案》,明确2030年前城乡建设领域碳排放达到峰值,从城市、社区、建筑、住宅、基础设施、用能结构、建造、县城和乡村等方面提出系统绿色低碳转型措施。积极探索开展城乡建设领域碳排放指标体系建设,组织编制了《福建省城乡建设领域碳排放测算工作指南》。打造绿色低碳试点,开展公共建筑、住宅小区、基础设施、建筑工地、城区等类型的65个绿色低碳试点创建工作,将低碳和节能作为高质量发展指标。
提升能耗双控转向碳排放双控成效的意见建议
(一)提升认识高度。要充分认识到实现能耗双控转向碳排放双控是我国经济宏观调控的新主线。改革开放以来,我国建立了经济、法律、行政等多手段的宏观调控体系,其中经济手段有准备金率、利率、汇率、税率、费率等财政金融工具,我们推进能耗双控转向碳排放双控就是要将碳作为生产要素,将碳排放、碳交易、碳捕捉等作为协同经济增长、生态环保、安全生产的手段,破解能源不可能三角的手段,实现经济稳定可持续健康发展的新型宏观调控手段。更要充分认识到实现能耗双控转向碳排放双控是建立人民币锚定的重要抓手。改革开放40多年来,我们建立了强大的工业体系、产业链和供应链,但人民币一直无法形成特殊的锚定。世界经济绿色低碳转型深刻影响全球供应链供需网络,各国都将绿色贸易、绿色投资作为前沿产业竞争和未来规则博弈的焦点。美国重返《巴黎气候协定》,欧盟议会通过了“碳边境调节机制”的决议。早日将中国绿色产品坐实为全球硬通货,必将提升我国产业链供应链的全球竞争力,进而作为人民币走出去的背后支撑,切实提升人民币海外需求,最终真正实现人民币国际化全球化。
(二)健全执行体系。政府层面,第一要健全碳排放制度体系。在部令、管理办法、实施意见、碳达峰碳中和的“1+N”政策体系基础上,加快顶层设计,早日出台碳排放调控条例等法律,碳排放调控路径施工图,能源、建筑、制造等各行业领域碳排放调控规划等制度体系;第二要建立碳调控体系。健全碳配额确权登记程序,建立碳排放标准统计核算体系,建立含碳GDP统计体系,建立多产业、全国性、国际化的碳交易市场体系,建立强有力碳财政体系,将碳作为像资金、技术、人才、土地那样的生产要素,真正建立碳为主线的宏观调控体制机制,推动提前完成3060目标,保障我国作为全球发展引领者、变革引领者、转型引领者;第三要强化碳调控激励约束体系。建立能耗双控转向碳排放双控试点省市区,鼓励碳排放调控技术创新,履约完成碳排放双控任务的企业进行税收返还,否则进行罚款甚至关停整改,推动生产、运输、生活绿色化;第四要建立国际化绿色认证。借鉴国外ESG评级评价体系和绿色认证体系,建立全球互认的统一绿色能源、绿色金融认证,加大信息披露力度,提升数据库质量,优化资产管理机构,引导企业担负起生态文明建设使命。
(三)加大科技研发与普及。碳排放调控技术方面,充分利用区块链、量子、仿真、未来网络、人工智能、大数据等高新技术,建立绿色低碳的新型电力系统和能源互联网,实现碳排放的量化和调节;在
清洁能源方面,加快氢能源制造、运输、储存等环节的技术突破,大力推广氢能源应用;同时扩大核能、风能、光伏、生物质能、地热、储能等利用场景和容量,逐渐减少化石能源使用;大力研发减碳、用碳、替碳、埋碳等技术,提升碳捕捉、固碳、化碳成效。在
碳金融产品服务创新方面,科学发展绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色基金、绿色信托、绿色发展替代、能源转型基金等传统产品,严格界定和分配排污权、用水权、用能权、碳排放权等环境权益,开发相关环境权益交易工具,特别是建立碳信贷、碳汇质押贷款、碳保险、碳期权、碳租赁、
碳期货、
碳债券、碳资产证券化等
碳金融产品交易市场,引导企业、个人绿色低碳行动,提升环境保护的金融化治理成效。
(四)强化监督管理体系。美国将碳排放不达标的企业踢出供应链产业链,欧盟则是实施碳关税、碳税等收费制度。我国当前主要思路是进行碳排放总量和强度控制,即实行碳配额许可交易制度。为此,我们可以借鉴欧美做法,站在生态文明建设和构建全球人类命运共同体的道德制高点上,利用市场、行政和法律手段进行碳排放监督管理。市场方面,引导企业进行碳配额交易,排放指标不足的企业一方面可以在市场上购买,另一方面可以通过植树造林创造碳汇进行抵消,再无法满足碳排放限额,就得进行征税或者整改。环保部门要建立碳排放监管队伍,加快建立第三方技术服务机构准入门槛和黑名单机制,设立技术服务机构和人员管理档案,通过资质管理、保证金、复核等方式加强对第三方机构的管理。另外,建立碳配额最终用途最终用户审查管制制度,对我国亟需的特钢、精钢、手撕钢等特殊材料生产的碳排放进行倾斜,保障信息技术、新材料、新能源、高端装备、生物农业、大健康等重点行业拥有足够
碳指标,严格控制不适合我国高质量发展的行业的碳排放指标,从而实现经济、技术、能源、环境、安全等方面的协同促进。
作者:杨枝煌 长江产业经济研究院特约研究员