近两年，扩围（Scope Expansion）成为全球各地碳市场共同的议题。2023年底，欧盟启动了第二碳市场建设（EU ETS2），暂定于2027年将建筑、道路交通及小型能源和工业纳入新的强制性碳市场管理。2024年，英国就碳市场扩围多次征求公众意见，拟将废弃物处理、航运等行业及碳移除（Carbon Removals）活动纳入碳市场管理范围。国内方面，2024年下半年，全国碳市场正式将水泥、钢铁、电解铝行业纳入交易提上正式议程。受全国碳市场影响，地方试点碳市场也迎来新一轮扩围，广东、上海在配额分配方案中扩大了行业覆盖范围；湖北通过修订碳交易管理办法明确降低碳排放规模纳管门槛、扩大行业覆盖范围；天津就扩大碳市场覆盖范围公开征求意见。从全球范围看，碳市场扩围主要有以下四类技术路线：一是扩大行业覆盖范围；二是降低企业（设施）的排放规模准入门槛；三是增加温室气体排放覆盖类型；四是与其他能源环境市场机制建立链接，包括自愿减排市场、涉碳国际贸易政策、电力市场等。

 

扩围的驱动因素

 

总体而言，碳市场扩围的最根本的驱动因素是更好地发挥碳市场功能——正如欧盟碳市场指令条款1明确指出的“以成本有效和经济高效的方式推动温室气体减排”。然而在现实中，碳市场扩围的直接驱动因素却与国家或地区整体碳减排战略路径、碳市场发展进程，以及与其他能源环境政策协同等相关，主要分为以下三种：

 

一是按照既定工作计划逐步完善碳市场建设。碳市场建设发展往往经历一个从易到难的过程，如2021年英国碳市场从电力、工业和航空起步，有计划地在2027年左右向航运、废弃物利用行业扩展。我国碳市场从发电行业起步，计划逐步全面覆盖八大工业行业。按照计划扩围可以逐步稳妥发挥碳市场功能，不断提升碳市场的影响力乃至国家或地区应对气候变化的国际影响力。

 

二是缓解碳市场“萎缩困局”（Endgame）。对基于“总量－交易”（Cap and Trade）规则的碳市场而言，其排放规模和配额总量随着时间推进呈现一条线性向下的曲线，发展时间越长越可能面临交易萎缩的局面，进而导致碳价不能反映碳减排成本，使得碳市场功能彻底丧失。因此，欧盟开设第二碳市场（未来极有可能与现有碳市场合并）、推出碳边境调节机制等措施都是应对“萎缩困局”的手段。我国地方试点碳市场也存在类似情况，随着全国碳市场的扩围，地方碳市场排放和配额规模必然出现断崖式下降，亟需扩围以确保市场正常运转。

 

三是对快速发展的新兴事物开展碳管理。对于AI产业、绿色能源技术、深度碳减排技术等新兴事物，利用已有的碳市场制度对其开展碳管理，引导其绿色低碳发展或激励社会向这类领域加大投资，通常比制定一个新的政策更加便捷有效。例如，英国考虑将废弃物发电、碳移除纳入碳市场，主要目的就是激励社会对这类领域的投资。我国部分地方碳市场将数据中心纳入管理，主要是应对该行业低碳管理政策的缺位。

 

扩围的决策逻辑和决定因素

 

具体如何扩围，从哪些行业领域开始、是否要调整市场准入门槛，制定什么样的配套政策等，才能实现以“成本有效和经济高效的方式推动温室气体减排”的目标呢？

 

从碳市场政策设计的底层逻辑看，“成本有效”主要是基于市场的逻辑，通过市场化的交易，使得碳价能够充分反映全社会边际减排成本，推动从成本最低的地方开始减排，进而使得社会以最低的成本实现总体碳减排目标。因此，基于市场逻辑，如何扩围的主要决定因素就是发现更低的减排成本——即需要将减排成本更低（或者相对较低）的主体纳入进来，实践中则需要对备选主体的边际减排成本和减排潜力（包括技术减排潜力、经济减排潜力），以及由此带来的对配额供需的影响、对市场秩序的冲击等情况进行充分评估。

 

“经济高效”主要是基于行政的逻辑，通过精准的政策设计，使得碳市场制度与国家或地区的总体碳减排战略规划协同、与其他能源环境政策目标相容，降低行业间、地区间的“碳泄露”风险、确保全社会碳减排目标的顺利实现。此外，还要考虑具体监管措施的可操作性，降低行政管理成本。因此，基于行政逻辑，如何扩围的主要决定因素就是政策措施能够得到有效实施——即具有实施政策的客观需求，以及推进具体工作的基础条件，实践中则需要具体评估全社会碳减排进程对扩围的需求，与其他能源环境政策的潜在冲突，以及拟扩围对象的数据基础、财务影响（政策阻力）等情况。

 

从欧盟实践经验看，碳市场扩围决策过程中，市场逻辑是基本前提，在此基础上，精细化的配套政策设计则需要考虑行政逻辑。欧盟通过设置独立的EU-ETS2来对碳市场扩围，最主要的决定因素就是建筑、道路交通领域边际减排成本较高，碳减排进程落后于社会平均水平，需要设置更加严格的总量控制约束措施。由于建筑、道路交通领域“碳泄露”风险较低，因此，采用100%拍卖的方式发放配额，提升市场管控效率，这两点直接体现了市场逻辑的主导。与此同时，由于建筑、道路交通与消费者生活直接相关，EU-ETS2将直接推动燃油、燃气等终端化石能源价格上涨，对于弱势群体生活将造成较大影响，因此，将碳价调节干预点设置在45欧元，显著低于EU-ETS1的碳价，同时将部分配额拍卖所得设立社会气候基金以补助弱势群体，这些方面又体现了行政逻辑。

 

对我国地方碳市场

 

高质量扩围的启示

 

我国地方碳市场和全国碳市场建设，通常采取“先易后难”的推进路径，优先选择“排放总量大、数据基础好、管理水平高”的行业进行扩围，体现了行政逻辑主导扩围决策，市场逻辑考虑则有所不足。目前，全国碳市场扩围尚处于早期阶段，国际国内碳市场丰富的实践经验可以助力提升决策水平，进而使得市场功能逐步得到有效发挥。受全国碳市场扩围的影响，地方碳市场的扩围则进入了“深水区”，有些探索甚至处于全球前沿。由于地方碳市场的实践时间较长，积累了较好的工作经验和数据基础，针对扩围，有条件在科学研究分析的基础上，细化政策设计，统筹兼顾市场逻辑和行政逻辑，发掘更多“以成本有效和经济高效的方式推动温室气体减排”的现实解决方案，助力我国早日建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。建议可以从以下三个方面完善相关工作：

 

一是以优化提升市场功能为导向，将市场逻辑作为扩围的主要决定因素。用好历年积累的数据基础，对碳市场已覆盖的行业（领域）及备选行业（领域）的边际减排成本、减排潜力开展科学分析，优先选择碳减排成本低的行业领域进行扩围。同时，强化配额政策与碳减排成本的关联，根据碳减排成本设置不同的有偿比例，稳步提升市场整体有偿比例，使碳价反映真实的碳减排成本。

 

二是同步推进扩围和配套政策体系完善，发挥好行政逻辑的保障作用。以减排成本和潜力作为扩围的主要决定因素，很可能在数据基础、管理成本、产业发展等方面带来新的挑战，需要用好地方碳市场的试点功能定位，在纳管主体确定、MRV流程、配额控制等方面，开展一些先行先试。例如，对于建筑领域扩围，可以借鉴EU-ETS2将上游燃料供应商作为管控主体的经验，尝试从电力热力供应商层面识别潜在纳管主体，依托电力热力供应商集中开展碳排放监测报告等政策和技术创新。对于配额控制，强化与地方碳达峰战略路径的衔接，从强度控制为主逐步转向总量控制，有条件的行业可率先启动总量控制。

 

三是有意识地选择一些前沿性碳减排领域扩围，突出碳市场对深度减碳技术的独特支持功能。对于碳捕集与封存、绿色燃料、氢能、电化学储能、建筑热泵等这些目前成本较高但未来需要发挥重要作用的碳减排技术应用，可以通过修改或创新政策设计将其纳入到碳市场中来。例如，对于碳捕集与封存，暂不考虑后续处置利用情况，允许从企业核算边界中扣除；对于绿色燃料、氢能，暂不考虑其当前全生命周期排放，直接认定为零排放能源。对于电化学储能、建筑热泵，可以通过绿电交易、碳普惠等途径与碳市场链接。（本文仅代表作者个人观点）