据巴基斯坦政府消息，巴政府将于7月1日起对燃油征收碳税，这一重大政策转变主要源于其在国际货币基金组织（IMF）救助计划下的承诺。该税种具有双重目标：为国家财政创收急需资金，同时应对气候变化的紧迫挑战。初始阶段（2025 年 7 月起）对关键化石燃料征碳税，并计划分阶段提高税率、扩展至高排放行业。尽管该举措在推动低碳经济和调动气候资金方面潜力显著，但其成功取决于能否克服巨大的经济和社会障碍。本文详细阐述了实施细节，分析了对行业和家庭的预期影响，并探讨了关键治理挑战，包括建立健全监测机制和透明的收入使用体系。最终，巴基斯坦碳税的有效性将取决于其能否战略融入更广泛、公平且治理良好的国家气候议程。

 1 引言：巴基斯坦的气候脆弱性与碳定价的必要性

巴基斯坦是受气候变化影响最严重的国家之一，长期面临洪灾、极端高温和冰川加速融化等严峻后果。尽管其对全球温室气体（GHG）排放的贡献相对较低（约占全球碳足迹的 0.5% 和温室气体排放的 1%），但随着快速工业化、对化石燃料依赖的增加及持续的森林砍伐，排放量正稳步上升。这种固有的脆弱性与不断增长的排放，凸显了采取果断气候行动的紧迫性，也使碳税的引入成为一项关键而复杂的政策决策。

在巴基斯坦，作为低排放国却深受全球气候问题的影响，实施碳税的背景尤为特殊：税收负担落在了已面临严峻经济困境的民众和工业基础上。这要求政策在履行国际气候义务、应对国内环境威胁的同时，确保不加剧现有社会经济压力，需实现微妙平衡。在此挑战下，公众和政治对碳税的接受度将高度依赖其公平性和有效性。

巴基斯坦引入碳税的理由源于环境紧迫性和紧迫财政需求的双重驱动。碳税是巴基斯坦首个正式碳定价机制，明确旨在抑制温室气体排放，并为气候适应和绿色能源项目筹集资金。除环境目标外，该税还旨在抑制化石燃料使用，关键是减少与燃料进口相关的国家账单，从而解决重大经济脆弱性问题。这种双重动机意味着政策的成功不仅需通过生态影响（如减排、绿色技术投资）衡量，还需考量其对国家财政收入、国际收支稳定及整体经济韧性的贡献。

碳税引入的一个重要驱动力是国际货币基金组织（IMF）的广泛影响。该税是 IMF 支持的更广泛经济计划的核心要素，特别是 13 亿美元 “韧性与可持续融资机制”（RSF）协议的一部分。IMF 明确建议征收碳税以增加收入，尤其针对预计的石油发展税（PDL）征收缺口。这种强大的外部影响表明，碳税并非纯粹由国内气候关切驱动的内生政策选择，而是受条件约束的改革。外部推动为政策采纳和实施提供了有力支持，可能加速原本可能面临内部阻力的进程，但也引发了关于政策设计的国内灵活性、公众真实认同度，以及若被广泛视为外部强制（而非国家自主优先事项）时政策长期可持续性的关键问题。

2 碳税设计、实施与分阶段策略

根据巴基斯坦政府《2025-26 财年预算》，巴基斯坦将首次对关键化石燃料实施碳税。自 2025 年 7 月起，对汽油、高速柴油和炉用燃油征收碳税，初始税率为每升 2.5 卢比，预计在新财年创收约 480 亿卢比。这标志着巴基斯坦石油框架内首次正式引入碳定价机制。值得注意的是，初始阶段将炉用燃油纳入征税范围 —— 该燃料此前免征石油发展税（PDL），如今将同时征收碳税和现有 PDL，旨在全面合理化燃料 taxation。

政府策略不仅限于初始阶段，还规划了碳定价机制的逐步升级和扩展：

2026-27 财年：燃料碳税从每升 2.5 卢比增至 5 卢比；

表 1：巴基斯坦碳税分阶段实施与税率

3 经济影响：机遇、挑战与行业冲击

碳税的引入为巴基斯坦带来了显著的创收潜力，但也伴随着巨大经济挑战：

收入潜力：若碳税按约 20 美元 / 吨的公平效率标准征收，每年可产生相当于巴基斯坦 GDP 1.2% 的稳定收入，初始阶段（每升 2.5 卢比）预计创收 480 亿卢比，资金将用于低碳研发、植树造林等绿色倡议及支持国家经济转型计划（“Uraan Pakistan”）。但鉴于巴基斯坦长期严重的财政赤字，存在资金可能被挪用以填补预算缺口的重大担忧，这将从根本上削弱税收的环境效力，损害公众对政策目标的信任。

行业冲击：巴基斯坦的能源密集型行业（如水泥、纺织、钢铁）已面临远高于全球平均水平的电价（约 13.5 美分 / 千瓦时），碳税将进一步推高运营成本，加剧其经济困境。石油行业尤其强烈反对对炉用燃油征收碳税和石油税，警告这可能导致本地销售停滞，销售税收入归零。能源成本上升可能削弱这些行业的国内外竞争力，导致出口减少和就业流失，形成恶性循环 —— 经济收缩阻碍清洁技术投资和现代化，使低碳转型更加困难。

消费者压力：对汽油、柴油和炉用燃油的碳税将直接推高终端燃料价格，引发广泛的通胀压力 —— 燃料成本上升影响运输和生产成本，而炉用燃油征税将增加发电成本，进一步推高家庭和工业电费。这种通胀影响将不成比例地重压低收入家庭，可能加剧社会经济紧张、降低购买力，并引发公众不满。

国际机遇：碳税与欧盟 “碳边境调节机制”（CBAM）的对接为巴基斯坦提供了关键机遇。若不迅速采取环境合规措施，其能源密集型制造业和化石燃料依赖可能削弱出口竞争力，而实施国内碳定价是避免在欧盟 CBAM 下被征税的务实策略。尽管短期内增加工业成本，但这种对接为巴基斯坦提供了产业现代化、提升能源效率和保障未来市场准入的机会，尤其是在欧盟等日益关注生态的市场中。

表 2：碳税的关键经济影响与收入预测

4 社会公平与补偿措施

碳税成功的关键考量是其社会影响，尤其是对弱势群体的影响。能源成本上升（碳税将加剧这一趋势）已知会不成比例地影响低收入家庭，这类群体本就将有限收入的很大一部分用于必需品和交通支出。在巴基斯坦这样一个非正规经济庞大、贫困率高的国家，基于燃料的碳税的累退性对社会公平和政治可行性构成重大威胁。若没有强有力、资金充足且有效实施的补偿机制，该税可能加深最脆弱群体的贫困，并引发公众强烈反对，历史上类似情况下常导致政策逆转。

为抵消这些影响，贝娜齐尔收入支持计划（BISP）被视为关键机制。IMF 报告明确建议，碳税的分配影响可通过 BISP 年度无条件现金转移福利的通胀调整来抵消。BISP 是全球领先的社会保护倡议，已成功为数百万家庭提供财政援助，但目前覆盖范围（占人口的 9.2%）远低于孟加拉国（53%）等地区同行。BISP 能否真正抵消碳税负担，取决于其覆盖范围的大幅扩展，以及确保新碳税带来的额外负担得到充分补偿，而非仅调整或重新定向现有补贴，这需要超越当前水平的政治意愿和财政承诺。

除直接补偿外，收入循环和财政激励策略对确保社会公平和促进绿色增长至关重要：

1. 收入再投资：碳税收入拟用于低碳研发、植树造林等绿色倡议及国家经济转型计划；

2. 电动汽车（EV）激励：10% 的碳税收入用于 EV 补贴，对内燃机（ICE）车辆征收补充销售税，以实现收入中性并推动 EV 普及；

3. 税收置换：对采用可再生技术的行业减免劳动或资本税，在不增加企业整体税负的前提下激励经济绿色化。

5 实施障碍与治理框架

巴基斯坦碳税的有效实施面临若干重大障碍，尤其是在治理和机构能力方面：

监测、报告与验证（MRV）缺失：巴基斯坦缺乏强大的 MRV 系统，加之逃税风险高，严重削弱了准确追踪排放和有效征税的能力。缺乏必要的机构能力和技术专长，导致难以衡量碳税的环境影响，逃税可能大幅削弱收入潜力，损害政策可信度。

税收管理低效：巴基斯坦税收管理长期被描述为 “低效且腐败”，税收占 GDP 比率（约 9.6-10.8%）远低于中等收入发展中国家 15% 的临界点。在现有征税困难和逃税问题的背景下，实施碳税这类复杂新税可能尤为艰难，甚至可能加剧税收体系的现有扭曲，引发公众不信任和不遵从。

电力部门困境：电力部门受巨额循环债务（达 2.4 万亿卢比）和低效电价结构困扰，对炉用燃油（发电关键投入）征收碳税将进一步增加发电成本，短期内可能加剧循环债务问题。政府已向 IMF 承诺定期按成本回收上调电价、将循环债务转移至中央机构，并取消新能源补贴，现有补贴通过 BISP 定向发放，长期目标是在 2031 财年前消除循环债务。碳税与电力部门问题直接交织，需在激励绿色能源转型的同时，解决深层结构性低效和金融危机，避免过度负担本已艰难的民众和工业。

政治与公众接受度：碳税在政治和经济上极具敏感性，尤其是在发展中国家。历史经验表明，削减化石燃料补贴的改革常引发公众抗议甚至政策逆转。前部长已批评每升 2.5 卢比的碳税是 “气候政策的嘲弄”，因气候变化部预算大幅削减且在国际气候资金分配中被边缘化，引发对政治意愿和政策一致性的重大担忧。若公众将碳税视为 IMF 强加或单纯的创收手段，而非真正的气候倡议，尤其在气候部门可见削减的背景下，可能严重削弱公众接受度，危及政策长期可持续性。

6 更广泛的气候战略与国际参与

碳税并非孤立的财政措施，而是巴基斯坦更广泛气候战略和国际气候框架参与的组成部分：

碳市场政策：巴基斯坦于 2025 年 1 月批准《碳市场政策指南》，为《巴黎协定》第 6 条下的碳市场融资建立全面框架，旨在为自愿和合规碳市场活动创建清晰监管框架，吸引投资并加速能源、农业、废物管理和林业等关键部门的清洁技术部署，已批准第三个基于《巴黎协定》第 6.2 条的碳抵消项目用于交易。

国际资金需求：巴基斯坦的气候资金需求巨大，世界银行预测到 2030 年气候韧性发展需 3480 亿美元，英国预测到 2050 年因气候灾害造成 3800 亿美元经济损失。IMF 的 RSF 提供 13 亿美元额外资金，支持巴基斯坦填补适应和减缓政策缺口，此外还有美国国际开发署（USAID）、世界银行等国际伙伴的支持，但资金缺口仍显著，凸显国内碳定价和国际碳市场参与对调动长期气候资金的重要性。

国家气候目标协同：碳税与巴基斯坦雄心勃勃的国家气候倡议协同：

1. 更新的国家自主贡献（NDCs）：到 2030 年减排 50%（15% 依靠自身资源，35% 依赖国际赠款）；

2. 可再生能源与 EV 目标：到 2030 年可再生能源占比 60%，EV 普及率 30%，全面禁止进口煤炭；

3. 大规模植树计划：“100 亿棵树海啸计划”（TBTTP）作为碳汇和碳信用潜在收入来源的核心战略。

表 3：巴基斯坦气候资金需求与碳市场框架概览

7  结论：迈向可持续低碳经济的路径

巴基斯坦引入碳税是迈向财政稳定和气候韧性的关键一步，其创收和减排的双重目标受 IMF 救助条件和国家严峻气候脆弱性驱动。尽管分阶段实施和行业扩展表明对碳定价的战略长期承诺，但其成功取决于以下关键因素：

1. 透明的收入使用：确保资金真正用于绿色倡议，避免因财政压力被挪用，以维护政策环境完整性和公众信任；

2. 有效的社会补偿：大幅扩展 BISP 覆盖范围，充分抵消低收入群体的负担，避免加剧贫困和公众不满；

3. 治理能力提升：建立强大的 MRV 系统，改革税收管理以解决低效和腐败问题，同时协调碳税与电力部门改革，避免加剧能源危机；

4. 战略政策整合：将碳税融入连贯、公平的国家气候议程，通过透明管理、社会保护和机构强化，巴基斯坦可借此推动可持续发展，提升国际地位，构建应对气候变化的真正韧性。

参考文献：