我国已提出2030年前二氧化碳排放力争达到峰值、到2035年全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%并力争做得更好、2060年前努力争取实现碳中和等一系列国家自主贡献目标，为我国应对气候变化及节能减排工作指明了方向。“十四五”时期，我国逐步完善顶层设计，构建了实现“双碳”政策体系，产业结构、能源结构、交通运输结构转型升级取得显著成效，降碳减污扩绿增长的协同效应初步显现。考虑到达峰时限，“十五五”时期是实现碳达峰目标的攻坚期和决胜期，党的二十届四中全会强调“积极稳妥推进和实现碳达峰”，对经济社会全面绿色转型提出了新的要求，须把握多重机遇叠加契机，创新体制机制，以更大决心、更强力度和更实举措予以落实。

 

“十四五”时期应对气候变化工作取得显著成效

 

顶层设计与目标引领创新高，制度体系日趋完善。“十四五”时期，为落实“双碳”战略，我国先后发布了《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》两部顶层设计文件，以及数十项配套措施，包括能源、工业、交通运输、城乡建设、农业农村等重点领域，煤炭、石油、天然气、钢铁、有色金属、石化化工、建材等重点行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、财政支持、绿色金融、绿色消费、生态碳汇、减污降碳、统计核算、标准计量、人才培养、干部培训、司法保障等支撑保障方案，此外31个省（区、市）出台了本地区碳达峰实施方案 ，共同构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系。就具体制度而言，碳排放统计核算、碳市场建设、碳足迹管理等关键制度政策频出，取得实质性进展。时隔16年，国务院再次向全国人大常委会作《关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告》，全面展示应对气候变化工作成绩。

 

绿色低碳转型加速，减排基础不断夯实。一方面，产业结构持续优化，新质生产力逐渐形成，新发展动能强劲。传统产业绿色化、低碳化改造升级步伐加快，重点行业节能降碳和超低排放改造成效显著，一大批落后产能被淘汰；战略性新兴产业蓬勃发展，新能源汽车产销量连续11年稳居全球首位，出口规模实现翻倍增长，成为“新三样”之一。另一方面，能源转型取得突破性进展，非化石能源发展迈上新台阶。“十四五”期间，可再生能源发电装机规模历史性超越煤电，风电、光伏发电装机容量连续多年稳居世界首位，“沙戈荒”大型风电光伏基地建设加快推进。能耗双控向碳排放双控全面转型新机制初步构建，统筹安全和发展，协同推进能源安全保障与绿色低碳转型。

 

引领全球气候治理，贡献中国方案。“十四五”期间，中国参与并引领全球气候治理，展现负责任大国担当，成为稳定性和建设性力量。一方面，以务实承诺与坚定行动提振全球气候雄心，以自身减排行动带动全球温室气体减排，加快全球减排进程；在可再生能源、储能、电动汽车等领域大规模投入，有效降低了全球清洁技术成本，为发展中国家提供了可复制的减排路径。另一方面，以多边主义与团结协作捍卫全球公正转型，坚定维护《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的主渠道地位，坚持共同但有区别的责任、公平和各自能力原则，推动联合国气候变化大会取得实质性成果，坚决明确反对碳边境调节机制等单边主义和绿色贸易壁垒，维护全球多边进程。
 

 

尽管“十四五”时期应对气候变化及双碳工作成就显著，但在实现碳达峰目标过程中仍面临挑战，需要清醒认识和妥善应对。

 

国际地缘政治和单边主义风险增加。全球地缘政治冲突加剧，能源价格波动频繁，影响中国能源安全和减排进程。美欧在气候政策原地踏步、“下车”等行为，进一步减弱全球气候治理信心，影响全球低碳转型进程。此外，部分国家以碳为名，推行碳边境调节机制等单边措施，国际技术合作与绿色商品贸易面临保护主义，影响我国建立绿色供应链产业链和价值链。

 

煤炭保供压力与新能源消纳不足并存。伴随我国可再生能源快速发展，能源消纳面临的挑战愈发明显，尤其是电力系统灵活性不足，调峰能力有限，导致“弃风弃光”现象仍局部存在；长时储能技术缺口较大，经济性有待提高；电网基础设施、跨区域能源走廊建设仍需增强。此外，碳捕集、利用与封存等关键技术尚未商业化运营，应用成本较高。

 

部门和地方政策协调仍需张力。一方面，部门利益冲突影响碳达峰目标实现。不同部门之间存在发展目标与减排责任的冲突，经济增长与碳减排存在矛盾，部分地方仍存在追求短期经济增长而放松减排要求的倾向。另一方面，相似部门间存在政策竞争，缺乏有效的平衡机制。研究显示，政策重叠可能迟滞双碳目标的实现。 
 

 

“十五五”时期是中国实现碳达峰的关键阶段，尽管面临挑战，但也孕育着多重复合机遇，为经济社会全面绿色转型提供新动力。

 

紧接产业升级新动能。据不同口径测算，到2024年我国绿色低碳产业产值规模约为11-13万亿元，绿色低碳产业已成为我国经济增长的新引擎，占GDP的比重超过10%，在经济增长中的贡献超过25%。预计到2030年，节能环保产业规模有望达到15万亿元。新能源汽车、光伏、风电等产业已形成全球竞争优势，产业链将持续完善；节能环保、资源循环利用等产业市场空间广阔。传统产业数字化绿色化协同改造需求巨大，带动高端装备、新材料、节能服务等产业发展。

 

紧抓技术创新机遇。当前全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字技术与低碳技术深度融合，新质生产力加快形成。一方面，大智云物移等技术将在碳排放管理的全流程应用，大幅提升各领域的能效和碳减排潜力。另一方面，低碳零碳负碳技术等突破性技术以及氢储能等关键技术将逐步显现并成熟，技术应用成本持续下降。此外，考虑到中国完整的工业体系和超大规模市场，低碳技术研发和产业化将显著加快。

 

紧握区域协调发展新契机。碳达峰碳中和顶层设计文件中明确提出支持有条件的地方率先实现碳达峰，《关于建设美丽中国先行区的实施意见》以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等美丽中国先行区建设行动方案中，将绿色低碳作为重要内容，支持区域率先探索低碳发展路径，发挥引领示范作用。此外，多数区域重大战略中提出落实双碳战略相关举措，依托能源资源禀赋、产业结构等实际情况，推动区域重大战略与碳减排目标深度融合、协同推进，实现人与自然和谐共生的现代化。

 

紧靠国际合作新空间。尽管当前全球气候治理形势面临“十字路口”的选择，但气候变化是人类共同挑战，加强合作仍是未来全球气候治理的大势所趋。一方面，“十五五”期间，美欧将迎来换届潮，美欧法等关键经济体新一届政府将上台，全球气候政策将迎来新的“翻转”。另一方面，随着中国对于全球低碳转型的贡献愈发突出，依托绿色“一带一路”、应对气候变化南南合作等项目，我国可再生能源、节能减排、绿色基础设施等标准、技术和装备将进一步走出去，反哺国内绿色产业链升级。
 

 

为确保“十五五”时期顺利实现碳达峰，必须把握复合机遇，系统性重构气候治理模式，推动既有政策落实，加快产业升级、市场完善、技术创新，激发政府、企业、社会等不同主体能动性，形成激励兼容、系统协同、多元共治的新模式。

 

从顶层设计到重在落实的行为模式创新。如同迈入“贝伦时刻”的全球气候治理体系从谈判走向落实一样，“十五五”时期中国的气候治理也将从“十四五”时期的谋划阶段走向落实。一是必须将碳达峰目标全面融入经济社会发展规划，衔接国土空间规划，通过各专项规划和区域规划明确和落实碳达峰分解目标，压实主体责任。二是全面实施碳排放总量和强度控制制度，开展能源、工业、交通、建筑等重点领域或行业碳排放总量核算，推动地方建立碳预算制度，明确排放上限，形成横向到边、纵向到底的责任传导机制。三是建立项目碳评制度，形成全国统一的核算标准。统筹当前的温室气体环境影响评价制度、节能审查和碳排放评价制度以及气候可行性论证制度形成统一规范的应对气候变化评价制度，发布可比可行可信的技术指南，在项目建设、规划制定过程中开展涵盖减缓和适应的应对气候变化评价。

 

从单一交易到多重市场的激励模式创新。当前应对气候变化领域存在市场短缺现象，全国碳排放权交易市场是主要市场机制，“十五五”时期应扩大制度供给，充分发挥市场机制在碳减排中的激励作用。一是加强全国碳市场建设，扩大全国碳市场覆盖行业，开展碳排放配额有偿分配，引入金融机构等市场主体，适度开发基于碳市场的金融产品，提升市场活力。二是探索气候金融，进一步发挥气候投融资和碳减排支持工具的资金撬动作用，创新绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，引导社会资本投入碳减排关键领域。同时，政府可以设立专项基金，支持绿色技术创新和低碳产业发展，引导社保基金等政府性基金、保险资金等长期资金投向绿色项目。三是加强与绿色要素市场衔接。研究与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接，避免重复激励。

 

从点状突破到系统集成的技术模式创新。实现碳达峰目标必须依靠系统性的技术创新突破，尽管当前我国在低碳科技创新和研究方面已进入国际第一方阵，但突破性技术仍较少，“十五五”期间要加快重构技术创新模式。一是要创造关键技术创新的环境，建立碳减排关键技术攻关清单和推广应用目录，以揭榜挂帅机制组织产学研联合突破，打通“基础研究-中试验证-场景应用-市场推广”全链条，建设技术共享和交易平台，在保护知识产权的基础上推动数据开放。二是重点支持关键技术，鼓励碳捕集、利用与封存（CCUS）等实现碳达峰碳中和目标的托底性技术开发、应用、商业化，厘清当前CCUS项目发展的制度障碍和困境，加强项目管理。三是强化系统集成，超越单一技术的点状研发，建立跨学科、跨产业的协同创新平台，形成技术集群效应，支持零碳园区和工厂开展技术集成示范，利用数字孪生等智慧手段赋能，通过真实场景验证技术协同的经济性与可靠性。

 

从软约束到硬约束的制度模式创新。建立健全刚性的制度约束体系是确保碳达峰目标实现的重要保障，“十五五”期间要用最严格制度最严密法治推动碳减排。一是要加快推进应对气候变化法治化，以《生态环境法典》《碳排放权交易管理暂行条例》等法律法规推动碳减排工作有法可依、违法必究，严格碳市场执法。同时研究制定应对气候变化专项法律，进一步强化应对气候变化工作的法治保障。二是要强化督查检查考核，建立完善的目标责任制度和奖惩机制，将碳达峰关键指标纳入中央生态环境保护督察、碳达峰碳中和综合评价考核、美丽中国建设成效考核及地方党政领导干部生态环境保护责任制等机制，对未完成目标任务的地区、部门和企业严肃问责。同时建立表彰奖励制度，给予表现突出的地区、单位和个人激励。

 

从政府主导到多元共治的治理模式创新。构建政府、企业、社会多元共治的治理新格局是实现碳达峰目标的重要保障，“十五五”时期要充分发挥多元主体能动性。一是发挥行业企业能动性，充分发挥行业协会的自律作用，建立行业绿色低碳发展联盟，鼓励各类企业建立和完善碳管理体系，开展气候信息披露、碳足迹核算和绿色低碳产品认证，加强企业社会责任，鼓励链主企业推动供应链减排。二是发挥社会主体能动性，完善碳普惠机制，建立个人碳账户，将公众的绿色低碳行为转化为实际的激励，引导消费者选择低碳产品，提高公众参与碳减排的积极性，发挥新闻媒体的舆论监督作用，加强应对气候变化相关知识的宣传，研究涉碳领域公益诉讼制度，营造全社会共同参与碳减排的良好氛围。

 

从点到面的示范推广模式创新。多层次、多类型的示范试点是探索碳达峰路径的重要方式，“十五五”时期应加快试点示范建设。一是开展零碳单元建设，依托零碳园区、零碳工厂、减污降碳协同创新园区、近零碳示范区工程、低碳社区建设，探索在不同层次、不同规模、不同功能的单元探索碳减排路径。二是深化城市试点，进一步深化低碳城市、气候适应型城市、减污降碳协同创新城市，统筹考虑城市规划、建设、管理等各个环节，从能源供应、建筑节能、交通出行、废弃物处理等多个维度系统推进，探索符合城市特点的低碳发展模式，建设气候友好型城市。三是探索跨区域协同示范，突破行政区划限制，在更大范围内优化资源配置，建立跨区域的绿电交易机制和生态产品价值实现机制，开展横向生态补偿机制。同时，依据资源禀赋、发展阶段和减排潜力，实施差异化的区域碳达峰策略，对转型困难地区给予资金和政策倾斜，确保公正转型。

 

实现碳达峰目标，既是我国加快经济社会绿色低碳转型、推动美丽中国建设、建设人与自然和谐共生的现代化的内在要求，也是积极参与和引领全球气候治理的战略抉择。“十四五”时期我国应对气候变化工作取得的显著成效，为“十五五”关键窗口期奠定了坚实的制度基础、产业基础与技术基础，需将多重挑战转化为深化改革的倒逼机制，将复合机遇凝聚为绿色低碳转型的强劲动能，通过全方位的模式创新与系统重构，兼顾发展与降碳实现碳达峰目标，贡献中国应对气候变化的系统性解决方案，构建于我有利的新话语体系和叙事体系。