学人简介：

著者：[美]罗伯特·基欧汉( Ｒobert O． Keohane) : 美国普林斯顿大学伍德罗·威尔逊公共与国际事务学院。

译者： 谈尧: 中南财经政法大学工商管理学院。

            谢来辉: 中国社会科学院亚太与全球战略研究院。

 

摘要

当前政治科学作为一门学科对气候变化问题的研究贡献极为有限，亟待加强相关研究。通过回顾西方政治学思想中与应对气候变化问题相关的传统，以及对气候政治的现实考察，作者发现，西方民主制度在应对气候变化的问题上面临明显的局限。作者概括了气候变化对政治科学提出的问题，提出了五个可能的政策框架以及各自在国内和国际两个层面的政治。通过对五个政策框架的比较，本文认为，最好的出路还是通过设计合适的激励，在减缓问题上找到合适的政治安排，而不是指望借助适应、新基础设施建设或者太阳辐射管理等政策措施。作者认为，这是政治学可以为全球应对气候变化做出贡献的方式。

关键词

 

气候变化；政治学建构；太阳辐射管理激励

 

我很荣幸被选为2014 年詹姆斯·麦迪逊讲座( James Madison Lecture) 的演讲人。在考虑演讲主题时，我很快就决定要讨论气候变化的全球政治，因为气候变化正日益明显地成为我们这个时代的一个重大的政治、制度和生态挑战。覆盖格陵兰岛和南极洲的冰原正在明显融化，变暖的海洋面积扩大，海平面将会上升。气候变暖还可能会导致更强的风暴和其他形式的极端天气; 农业生产将受到影响，尤其是在极端的气候变化条件下。这样的海平面上升可能导致洪涝地区的人口超过10 亿，其中主要都在亚洲。气候变化的影响绝不仅仅是生活方式的轻微调整、季节性不适的增加以及植物群和动物群向两极迁移，而且是对人类生活以及自然生态的重大破坏。

 

鉴于气候问题的量级，在我们看到政治科学作为一门学科反应极为迟缓时，难免觉得沮丧。黛布拉·贾夫林( Debra Jav-eline) 的研究揭示了这一不幸的事实: 虽然科学家们正在开展关于适应气候变化问题的大量研究工作，尽管有关适应问题的政治学极具重要性，但是政治学家几乎没有任何贡献。贾夫林列出了15 个与政治学相关的话题，其中没有任何一个在出版文献中得到深度探索。

 

在减排问题上，美国当代政治科学的表现一直不太好。经济学家已作出了重要贡献。 埃莉诺·奥斯特罗姆( Elinor Ostrom)是一位研究全球公共问题的先驱，她在人生的最后阶段将目光转向用多中心方法研究气候变化。一些欧洲政治科学家则更积极地去分析这些问题。在美国，尽管有一些资深政治科学家作出了突出贡献，然而人数仍不多。一直以来，在气候问题上提供主要观点的有戴维·维克多( David G． Victor) ，同时奥兰·杨( OranＲ． Young) 也是一位用复杂的政治科学研究全球环境问题的先驱。 尽管对人类未来而言，气候变化至少应和诸如国际贸易和人权等目前关注度较高的其他主题一样重要，但是在美国大学的政治学科院系极少有以气候变化为主要研究方向的教职人员。同政治学之前对地球生存威胁( 比如核战争) 给予的巨大关注相比，政治学界对气候变化的关注至少直到最近仍比较薄弱。

 

但希望还是有的。杰西卡·格林( Jessica Green) 最近就写了一本关于私人机构在全球环境治理中的角色的好书。斯蒂芬·安索拉比赫( Stephen Ansolabehere)和戴维·科尼斯基( David Konisky)深度考察了美国公众对能源和气候变化问题的看法。一群相对年轻的政治学家刚刚发表了或者即将发表重要的新成果。而且可能还有更多即将出现的成果。自2001 年起，麻省理工学院出版社开始出版《全球环境政治》( Global EnvironmentalPolitics) ，这是一本充满活力的杂志。以上成果大部分都是由相对年轻的学者完成的，这令人备受鼓舞。我希望在这个主题下有更多的重要成果来自政治学家。

 

当我选择气候变化作为这次詹姆斯·麦迪逊演讲的主题时，我的第一个冲动就是重读《联邦党人文集》。我非常佩服麦迪逊这位政治理论家，他清楚地了解自身利益在政治中的作用和个人激励行为的重要性。正是《联邦党人文集》这一具有里程碑意义的著作，最终启发罗伯特·达尔( Ｒobert A． Dahl) 发展出了多元政治理论的成果。

 

但让我惊讶的是，当我重读《联邦党人文集》时，我并没有找到什么新思路能够用于分析气候变化问题。事实上，最令我沮丧的是文集中缺乏与气候变化问题相关的政治分析。《联邦党人文集》的政治主要源于个人在既定的制度框架下对自身利益的评估和对这些利益的追求。通常这些人缺乏良好的判断，尤其是他们往往仅仅出于虚幻的恐惧就反对宪法，所以他们并非完全理性。此外，在对待公共利益的问题上几乎没有什么人是可靠的: “掌舵的并不总是开明的政治家。”因此，必须精心构建制度，以防范“彼此的野心和嫉妒”，从而使“野心对抗野心”。

 

本文的观点和《联邦党人文集》有相似之处: 我试图思考如何设计才能创造激励机制的政策和制度，它们以已知的自利而非利他主义为基础，通过有效的运作以减缓气候变化。但是我分析所需的另外两个关键部分在《联邦党人文集》中找不到。文集中没有涉及我们所谓的公共物品，也几乎没有关注过任何不确定性问题。联邦党人所关心的问题都源于个人的日常经历，既不需要专业技术，也不需要让公众去理解复杂的科学问题。

 

因此，我最初以为麦迪逊已有的思路能够直接用于气候变化，但这已被证明是错误的。当一个人带着气候问题重读《联邦党人文集》时，就能发现对公共物品和不确定问题关注的缺失。即使是在麦迪逊讲座上，为了找到解决气候问题的思路，我们也不得不另觅出处。
 

 

气候变化是一个全球性的问题，但有效的行动需要各国政府同意共同实施，所以国内和国际政治都需要考虑在内。应对气候变化政策的政治经济学很大程度上取决于所提出的政策。下面我们将会看到，五种不同政策组合将产生五种不同的“政策框架”。关键的一点是，每种框架都会产生一种独特的政治类型，包括国际和国内层面。这五种政策框架分别是: ( 1) 减缓( 排放限制) ，由当前的消费者和纳税人———在民主国家意味着选民———承担成本; ( 2) 适应，这样人类才能在气候变暖的条件下生存; ( 3) 新建基础设施，用于提供零碳排放的电力，甚至通过所谓的“直接空气捕捉”( direct air capture) 技术从空气中移除二氧化碳; ( 4) 太阳辐射管理———在大气层中投放颗粒物以反射太阳光，降低地球的温度; ( 5) 构造减缓政策以减少给予反对者的激励机制。

 

上述5 种政策框架之间并非相互排斥。事实上，我们可以期待它们的某种结合。但是这些框架本身能导致截然不同的政治。那些给当前选民强加成本的减缓政策将产生恶性激励: 每个人都有逃避的动机，而会导致其他人承担更大份额的成本。也就是说，这种《京都议定书》式的政治提议传递出一种行动过少的倾向。正如5 年前麦克·休姆( Mike Hulme) 所言: 把气候变化建构成一个“特大问题”已经“让我们走上歧途，…… 创造了大量的政治僵局”。瑏瑤国际谈判极其复杂，从国内政治的角度来看，我们已经把气候变化建构为一个需要目前这代人中的中间选民( median voter) 付出越来越多代价的全球减缓问题。

 

其后果就是一种行动过少的恶性政治。在政治学家看来，这个过程有点像开车撞墙，而不是绕墙而过。其他框架是否更利于有效行动呢? 由于减排对解决气候问题尤为重要，我也试图探讨: 我们应该如何重塑减缓问题的政策框架? 但我的问题首先是: 如果从减缓彻底转移到另一个政策框架中，比如适应、基础设施建设或太阳辐射管理，我们是否也能取得进展?

 

之所以需要考虑在气候问题上换新框架，其关键原因在于，那种导致行动过少的倾向并非必然存在于所有应对气候变化的措施中。事实上，在适应问题以及诸如直接空气捕捉和太阳辐射管理等涉及基础设施建设等政策的措施上，这种倾向并不明显。而且，后面我也将谈到，这种恶性政治在减缓框架中也不是固有的，只是在政策框架需要将减排成本强加于当前选民时才会出现。如果激励问题得到关注，减缓框架下的政治也会有很大转变。

 

我的论题是: 像政治学家一样思考气候变化问题更有利于打造公共政策方面的良策。我和麦迪逊一样，强调激励对于政治参与者的作用，同时要认真对待他们的规范信念，也不要忽视他们对于模棱两可形势的解读方式。
 

 

从一开始，主张对人类引发的气候变化采取有效行动的人们就很关注全球治理。在20 世纪80 年代末，在首次开展公共行动应对气候变化的头10 年里，他们就创设了一系列令人称道的机构。政府间气候变化委员会( IPCC) 进行科学研究和报告，《联合国气候变化框架公约》( UNFCCC)下的各国能够且必须通过达成共识来设定有约束力的行动规则，尽管这个过程会很艰难。公约下的《京都议定书》明确了相关的规则以及这些规则如何适用于各国。

 

在此期间，越来越多的科学界人士对于气候威胁严重性的共识日益增长。IPCC 最新的报告提到: “近几十年来，气候变化已对所有大陆及海洋的自然和人类系统造成了影响。”当前，人们对人为造成气候变化事实的不确定性在减少，但是对气候变化影响幅度的不确定性却在上升。例如，与10 年前相比，科学家们更难以确定南极和格陵兰岛的冰盖是否会变得不稳定，并导致大范围的海平面上升。坏消息不断传来。

 

京都气候大会自召开至今已经17 载，然而所有致力于构建一个全球气候变化治理体系的努力仍未能取得成功，只是形成了一个气候变化治理方面的规制复合体，而不是一个完整一致的国际治理体系。瑏瑧尽管欧盟已经实施了碳定价政策，不过价格很低，截至2014 年冬，每吨碳的交易价格还不到10 美元。与此同时，印度和中国等发展中国家仍在新建大量的燃煤电厂。美国和中国这两个最大的排放国都还没有就气候变化进行严格立法，而部分曾经加入《京都议定书》的国家，比如加拿大和日本，反而削减了它们的气候政策目标。近来，主张在气候问题上采取积极行动的人们也已降低了他们的期望，转而寻求在缺乏最大国家的全面监管或完整的国际规制的情况下通过自下而上的战略来获取某些成果。

 

不解决激励机制而将气候变化建构为一个减缓问题，会恶化固有的公共产品问题。事实上，世界上每个人都将从阻止气温快速升高以及衍生的气候紊乱的有效监管中受益。但不幸的是，每个人都将无条件地受益，无论他们或他们的国家是否有为解决这个问题作出贡献。此外，减少化石燃料使用的代价也很高。如果每个人只是单纯付出，那么任何人都有动机拖延行动，寄希望于其他人去解决这个问题。这里存在一个严重的搭便车问题。

 

在世界政治层面，这种激励难题会因为其对国际贸易和就业的影响而进一步加剧: 在一个开放贸易的世界，如果不对从管制宽松地区进口的产品征收特殊税费，那么那些没有对气候变化采取代价高昂的行动的国家将获得竞争优势。国际合作的失败是一种恶性均衡。

 

专制政体在气候变化上向来表现不佳，但是如果减缓问题被视为一种税收或者类似税收的政策，那么民主政体的表现也乏善可陈。2009 年美国的《清洁能源与安全法案》提出了总量限额与交易体系，并对碳排放进行了定价。该法案在众议院仅凭7 票的微弱多数获得通过，未能提交参议院。美国公众意见的调查显示，主流观点略倾向于原则上支持该法案，但是调查结果也显示，气候变化监管在政策优先性的清单上一直处于靠后的位置。目前，奥巴马政府采取的最重要措施是限制新建煤电厂，而这是通过对现有的《清洁空气法案》进行法律解释后授权的行政行动，并非因为新的国会立法。

 

三个曾致力于强有力的气候变化政策的民主国家出尔反尔。加拿大于2011 年12 月正式退出《京都议定书》，并于2012年12 月生效。加拿大2009 年的碳排放总量比1990 年的水平高出17%，而《京都议定书》要求其到2012 年底将排放水平比1990 年降低6%。日本在气候问题上也不再是一个领导者，而当前的澳大利亚政府也撤销了前任政府强有力的政策。

 

民主是一种能够代表( 企业、协会、退休人员) 有组织的利益的有效政府形式。但是它不能解决国际层面搭便车的问题，也不能确保代表分散的利益，尤其较少代表未来世代的利益。因此，关于碳税或类似税赋的提案会有三大阻碍: 它们让当代人付出成本，却让未来世代受益; 它们要超越早已在美国根深蒂固的“不再增税”准则; 它们还会从根本上威胁到既有的产业集团，而这些集团极可能会作出反击。企业家常常承诺，当他离任时，会留下一个比他接手时更好的企业。小布什政府时期的财政部长亨利·保尔森( Henry Paulson) 曾借用这句话作了个类比，他认为气候变化已经危及到我们给后代留下一个比我们发现它时更好的地球的能力。但是这个类比也不能解决搭便车的问题，与企业风险不同，气候变化的风险是分散的，解决气候变化问题会使全世界的每一个人而不仅是作出努力的那些人受益。

 

主张通过征税或者总量限额交易政策来限制排放的人们，可能会寄希望于对气候变化问题之重要性的认识会引发全球民主社会和精英们产生一种强烈而健康的恐惧感。但是如果对社会和精英成员们缺乏直接的个人激励，那么这种情绪不太可能会诱发其经济和政治上的支付意愿，以便为世界每个人尤其是未来世代提供公共产品。

 

综上所述，我的观点是，将气候问题构建为一个需要当代中间选民为此增加支出的全球减缓政策框架的做法，将会导致一种不会产生太多减排行动的恶性政治。那么其他政策框架会有助于产生有效的行动吗?
 

 

适应( adaptation) 意味着采取措施来降低应对气候变化的脆弱性。这些措施包括: 在像伦敦和纽约这样的海滨城市建设阻挡风暴的堤岸，改变农业作物种植以适应温暖的气候，以及通过大型工程向加利福利亚这样大量人口聚集却干旱的地区供水。由于适应措施的程度和可以尝试的类型有很多，适应气候变化对于政治科学而言是一片沃土。这里的“搭便车”问题大为缓解: 人们都有行动的动力，因为他们的行为将有助于他们自己。

 

从政治的角度来看，为了适应而支出的费用完全不同于排放税或者因为总量限额交易政策而增高的能源价格。适应要求有新的基础设施建设，而这会带动就业并产生收益。事实上，适应完美地符合多元民主的最佳实践: 直接对受影响最集中的有组织的利益群体作出反馈，并有明确的目标收益，同时也给予其他有组织的群体相应的收益。

 

因此，在国家或者国内层面将气候变化建构为一个适应问题，相较于将之建构成一个为了陌生而遥远的子孙利益的减缓政策，会带来更富成效的政治。但是，全球层面的图景就不那么美好了。一旦我们把焦点转移到适应，分配不平等问题就会取代公共产品问题，脱颖而出。适应能力较弱的贫困国家，特别是小岛国和类似孟加拉这样的低洼国，将会涌现很多极其严重的问题。通常情况下，贫困的经济体更依赖户外活动，比如农业、渔业和林业，而这些产业面对气候变化尤其脆弱。

 

这种分配上的不平等将会导致某种不同的政治: 不发达国家渴求帮助，富裕国家也声称支持，但却没多少实际的援助。尽管承诺要为帮助贫困国家而设立适应基金，但资助很可能会极少而且基本上掌控在捐助者手中。贫困国家面对微薄的资助将表示不满，而这种不满还会被现有的后殖民民族主义放大，因此更不愿采取能使全球受益的减缓措施。贫富矛盾会加剧，贫困国家的言论也会更激烈。有能力的国家会实施有效行动，但是全球层面上的不平等将会导致社会不公和政治纷争。

 

因此，在全球层面，适应的政治后果令人担忧。对于富裕国家而言，这可能是遭到反对较少的路径，因为其国内政治是良性的。适应避免了全球“搭便车”的问题，它带来了就业和收益。因此在短期内，富裕国家极有可能通过适应来降低气候变化对人民生活的影响。不幸的是，它将产生全球极度不平等的后果，并会在气候变化脆弱的贫困国家的有识之士中间产生强烈的政治不满。从世界政治中的合作的或稳定的互动模式以及地球的长远生态学的角度来看，适应是有害的。政治学家们需要去分析这些在适应方面具有潜在有害性的政治。
 

 

第三个可能的路径，正如近期一份能源气候方面的重要报告瑐瑣所强调的，需要通过新建大量的基建设施来提供清洁能源或从地球大气中去除二氧化碳。这些去除技术包括从煤电厂排放的烟道气中去除二氧化碳，或者直接从普通空气中去除，即所谓的“直接空气捕捉”。基础设施建设的政治与减缓和适应的政治截然不同。

 

如果建造的基础设施是为了从烟气或大气中去除二氧化碳，那么基本的公共物品问题还是会存在，因为这样做会削弱气候变化对每个人的影响，无论其是否有所贡献。如同在减缓框架下一样，一种强烈的恐惧感将会加大各国对该技术投入的可能性。但是一旦技术进步使得太阳能和风能与化石能源相比具有竞争力，那么这种公共物品问题就不会存在了，因为企业会出于自身利益考虑而有积极性去开发可再生能源发电。无论走哪条路线，通过适当合理的政治努力去资助大量的投资，就能够在相关产业引发由自身利益驱动的积极有力的支持行为。

 

一旦能建构一个大型的“气候—工业综合体”( climate － industrial complex) ，无论是国家层面还是多边层面，也无论是在清洁能源生产领域还是二氧化碳去除领域，大量的、持续的支出势头将会因为符合相关产业的利益而持续下去。也许最合适的类比是美国在1950 年到冷战结束之间以及在“9·11”恐怖袭击之后的国防政治。以上分析意味着“基础设施的政治”可能比京都进程中的减缓政治要更好。一个新生的、以太阳能和风能为核心的清洁能源工业综合体已经诞生，但仍然非常弱小。

 

直接空气捕捉尚未能大规模地进行实验性展示，而美国物理科学学会的最新技术评估推测，即使是基于一些相当有利的假设，直接空气捕捉的成本也大约是从煤电厂烟气进行碳捕捉成本的8 倍。该评估报告推测，与直接空气捕捉相比，90%的烟气能够以更低的成本实现捕捉。其中最根本的问题在于: 大气中每2500 个分子中只有一个是二氧化碳，其浓度只有煤电厂烟气含量的1 /300。直接空气捕捉和烟气去除等这种涉及“碳捕捉和封存”技术的良性政治也存在于其他技术上，比如摩洛哥建设大容量的太阳能电站，以及墨西哥建设海岸风电，等等。所有这些技术都会产生有利于其自身扩张的利益。如果人们强调那些能创造工作机会的大型基建项目，那么气候变化的政治将可能被重构。
 

 

当我们面临减缓带来的搭便车、不平等适应的非正义性以及有经济竞争力的低碳技术难以获得等问题时，就容易想到通过减少进入大气的太阳辐射来解决全球变暖问题。这样，地球温度就会显著下降。这种情形也会自然发生于大规模火山爆发向大气释放大量火山灰的时候。因此，冷却地球的一种方式就是把粒子注入能将太阳光反射出地球的高层大气。

 

这种政策也有许多不确定性，它对大气内累积的二氧化碳影响不大。因此，与气候变化相关的某些进程( 例如会破坏珊瑚礁的海水酸化) 将会继续发展，虽然它们能阻止周边空气温度和海洋温度上升。从生态学的角度来看，太阳辐射管理只是被视为最后的手段，而且很多科学家对此也充满疑惧。

 

在此，我并不试图介入这种讨论，因为它的结论依据的是我所不具备的科学知识。相反，我想提出一组不一样且更偏向政治性的问题，太阳辐射管理的政治经济学有哪些表现?

 

对于民主政体的政治家以及致力于取得最大经济增长的威权政体领导人而言，太阳辐射管理可能极具吸引力。通过粗暴地压制由于二氧化碳浓度升高所导致的温度效应，该方法看似能在短期内解决全球变暖问题。对于民主政体的政治家而言，从选举角度看，其所需的时间相对较短。而且这种方法也可以很廉价，这一点对于发展迅速但仍相对贫困的国家的领导人而言极为重要。在民主国家，那些运用较为廉价的应对气候变化方案的政治家在竞选中很可能会胜过那些运用昂贵方案的政治家，尽管昂贵的方案可能在长期来看更具可持续性。虽然存在科学上的不确定性，但是合理使用太阳辐射管理可以为长期的、更为有效的行动争取时间。

 

然而，只有一些强大的国家才能够承受住外部压力，以较低的成本实施这些措施。那些认为弱国也能单方面实施太阳辐射管理的观点，没有考虑到弱国可能会受到来自反对太阳辐射管理的强国或国家组织的强大压力。这种政治与前三种情形下的政治看起来可能完全不一样。事实上，这更像敌对国家和集团间的国际政治。反对者很可能会先尝试威吓，如果不行，甚至可能会动用军事手段，比如击落装载粒子进入高层大气的火箭。太阳辐射管理在国际层面的意义是消极的，就像气候变化的适应议题: 在国内政治中是良性的，但在国际政治中却是恶性的。

 

在21 世纪，我们不应低估某些强国或强国集团采用太阳辐射管理的可能性。开展大规模基础设施建设的成本高昂，但由于海平面上升威胁小岛国的生存并可能淹没重要城市，因而充分适应的可能性也不大。各国政府会尝试转向太阳辐射管理这种“灵丹妙药”，并使其合理化为一种争取时间的策略。

 

因此，现在应该开始考虑一种国际体系来控制应用太阳辐射管理。因为这些努力可能会影响到整个地球，所以应由一个具有合法权威的全球机构来决定，而不能由一个或几个强国来决定。安理会也许不是最好的选择，因为其陈旧的结构代表性不足，尤其是对印度和巴西等可以单方面进行太阳辐射管理的国家而言。因此，需要把上述这类国家纳入决策机构。这种管理体系还需要包含一个由公民社会团体组成的咨询委员会。组成委员会的公民社会团体由其他的公民社会团体通过制度化的程序选出，并应确保具有广泛的地域代表性。这种组织架构不应只停留在草图上;我们必须有更多的思考和研究，去创建一种政治上行之有效的制度设计。

 

过去60 年来，政治科学对于军备控制问题的研究已经积累了大量的相关经验，可以用于太阳辐射管理的国际体系。对此，作为全球气候变化方面最领先的政治学家，戴维·维克多曾提醒我: “对于那些听众中所有从事过军备控制研究、而且正在为缺乏新的管控体系可供研究而感到悲哀的人们，你们为什么不花点时间了解一下太阳能辐射管理?”

 

那种认为我们在气候变化议题上可能正在接近一种“宪法时刻”———类似1787年美国的宪法时刻———的观点过于乐观了。然而，现在正是去思考太阳辐射管理制度的时候，赶在政治利益和官僚压力累积之前。还有谁能比政治学家更适合于思考这样的体系呢?
 

 

       到目前为止，我们得到的还是一些相当黯淡无望的结论。迄今为止，《京都议定书》进程所推进的减缓努力在政治上是非良性的，因为它提供了错误的激励。适应也只是对气候变化的后果作出反应( 而且主要是在地方层面) ，而不是指出根本原因。不仅如此，这种路径还会放大全球不平等，并且可能导致新的不满。基础设施建设的方案成本高昂，而且还取决于开发和完善目前尚未具备的技术。单个国家实施太阳辐射管理会产生生态和政治方面的成本。构建一个针对太阳辐射管理的国际管理体系非常必要，但是考虑到相关的利益冲突，这也将是一个艰巨的任务。换句话说，这些路径中没有一个能够解决气候问题，甚至谈不上接近解决。这些困难促使我回到减缓框架，因为减缓是解决气候问题最明确的方式。有什么办法可以重塑减缓框架使其具有正确的政治激励呢?

 

集权国家不太可能在气候问题上起带头作用; 只要美国未能采取有效行动，它们就会有很好的一个借口，从而避免其声誉受损。美国的行动是中国这个最大的排放国重视减排的一个必要条件( 可能不是充分条件) 。因此，我把重点放在美国。

 

首先，美国马里兰州民主党众议员克里斯·范霍林( Chris Van Hollen) 最近向国会提交了一份名为《2014 年健康气候和家庭安全法案》( Healthy Climate and Family Security Act of 2014) 的提案。该提案建议向碳排放行业征税，并将全部征税所得通过直接电子退税的方式按人均标准返还给个人。尽管每个家庭的能源消费支出将会因此比现在更多，从而导致能源需求压力下降，但他们能从联邦政府拿到人均数额相同的支票作为补偿。能源大户会成为净支出者，而中等用户会成为净收入者。因为在美国，能源消耗就和收入一样极度不平等，绝大多数人都将会是净受益者。

 

换句话说，这种政策框架有潜力把那些不关心未来的中间选民从净支出者转变为净受益者，当然，我也希望他们同时会从增加能源价格的反对者转变为支持者。最新的研究成果对此给予了一定的支持: 一项实验性调查统计表明，尽管绝大多数美国公众反对被征收碳税，但是如果能同时配有收入税收的减免，碳税的支持率就会显著上升。我认为，给每户发一张支票这种更为直观的福利，将更能给他们提供支持碳税的激励。不过，调查结果在很大程度上取决于问题的措辞和调查时机，所以过于看重调查结果也不太明智。此外，在为这种方法庆祝欢呼之前，我们也还需要认识到，鉴于气候问题对于普通公民而言并不突出，所以中间选民模型并不能准确反映当前的政治。欧盟排放交易体系( ETS) 以及2009 年在众议院通过却未提交参议院的《清洁能源与安全法案》，都对主要产业发放排放配额并将拍卖所得返回企业。这既是对产业集团政治影响力的回应，也反映出此问题与奥尔森式利益集团模型有更为紧密的关联性。

 

另一种思考这个问题的方法，是考虑气候博弈的三种均衡。我们现在所处的是一种糟糕的均衡: 缺乏行动。欧盟排放交易体系或《清洁能源与安全法案》若能成功，就会进入另一种均衡: 通过提升能源价格实现减排，同时使集中的相关利益方获得相应的补偿。由于气候问题对于选民而言一直并不突出，因此这种方法看上去似乎是最有前途的，然而《清洁能源与安全法案》未能因此成功，而且因为遭到高度集中的反对，现在似乎已经注定会失败。如果气候问题能更为突出，那么通过支票补偿个人的方法可能会实现一种均衡。这种方法除了在公平性上有优势，还具有吸引力: 它一旦实施之后就很难逆转。一种个人可以从能源税收中获得支票补贴的类似安排，已经出现在阿拉斯加州的政治中。尽管我们需要对退税支票的天真想法和中间选民的决定性角色保持警惕，但还是要考虑并继续研究这种新提议。

 

著名政治学家西达·斯考切波( Theda Skocpol) 从更为广泛的视角雄辩地提出，必须采取行动建立一个广泛的草根联盟，以推动气候立法: “对抗右翼精英和民粹势力的唯一办法，就是发动一场应对气候变化的大众运动。”瑐瑦发起大众运动的想法引出了信念的问题。为了使气候变化问题显得足够突出，以便为成本高昂的行动赢得支持，选民们必须广泛认识到他们是一个“命运共同体”的成员，能够在攸关其子孙后代的生活关系这一重大问题上达成共识。政治科学关于信念如何形成、维系和变化的知识很丰富，我们要把这些知识应用于气候问题。我们尤其要更好地理解人们如何认识自然。最近的研究表明，尽管美国公众非常厌恶他们所目睹的对自然世界和当地环境的污染，但是对气候变化的反应却不太强烈。瑐瑧由此可见，关心气候变化的活动分子们应特别支持那种既能降低本地污染又能减缓全球气候变化的行为，而不只是强调气候变化。

 

也许还存在其他建构减缓政策的方式，使其并非基于利他主义或者对子孙后代的关心。比如，特别是在低利率的环境下，我们可以考虑发行长期债券，让后代承担减排成本，因为他们会成为减排的受益者。美国社会保障的基本原则就是让个人的储蓄为自己将来的退休收入提供融资。对于这种为气候减缓而专设、与普通的国债相区别的长期债务工具，我们也可以用上述原则来论证其创建的合理性。

 

此类提议的细节在此并不重要。从长远看来，正如前面曾经提到的，我们或许可以利用人们的情感，并把基本信念变成一种拒绝污染自然的行为规范。但是，应对气候变化必须马上采取行动。从短期来看，鉴于自利是主要的行为动机，也是我们社会的短期取向，因此要识别各种激励并以建设性的方式重塑气候问题。

 

政治科学在关于气候问题的讨论中有其自身的角色。迄今为止，我们尚未以一门学科去接受这一角色。作为一门学科，我们理解激励在政治中的作用，同时了解短期经济考量是影响选举结果最重要的一般性因素。我们也理解信念和预期的作用。在设计能够减缓气候变化而又不威胁选民钱包的有效行动方面，我们需要有点想象力。
 

 

政治学家在气候变化问题的讨论中至少可以承担以下四项任务:

 

( 1) 分析如何规避本文已经明确的“阻力最小的路径”: 对适应、基建或者太阳辐射管理的过度依赖。过度依赖以上任何一种方法都会意味着忽视过量碳排放问题，而该问题尽管在政治上存在更大的困难，但却非常关键。

 

( 2) 创新性地思考如何重构气候变化问题，从而使其更具政治可行性。类似的例子有退税支票或发行长期债券的建议，但是还有更多其他想法也值得考虑。关于这些想法，我们利用对社会运动的理解去分析各种可以使我们围绕气候变化发动一场社会运动的条件，从而产生推动气候问题进入一种积极均衡的动力。

 

( 3) 研究气候变化的比较政治学。我们并不完全理解为什么各国在气候变化的减缓和适应方面采取了各不相同的策略。在经济和人权政策领域，学界已有大量活跃的比较政治学研究。

 

结论

 

       1946 年，在美国乔治亚州的萨凡纳这个世界银行和国际货币基金组织的诞生地，凯恩斯做过一次令人难忘的演讲。他提到了“好精灵”和“坏精灵”这两种形象的比喻。“好精灵”将确保机构的客观性;但是如果“坏精灵”占了上风，他们将被政治化，长大成为“坏小孩”。

 

在建构气候变化问题上，“好精灵”或“坏精灵”都可能出现。如果“坏精灵”获胜，人类将走上行动最少的路径。“坏精灵”说: “别担心，我们将来可以找到解决这个问题的办法，可以不需要改变我们的生活方式。”如果“坏精灵”更有说服力，建构气候变化的政治将会扭曲政策。减少温室气体排放的政策在民主国家将不受欢迎并被搁置一旁，其中的民众和政治家都较为短视。其中一些应对方式将会上升到政治议程的顶端，比如会带来积极的政治激励的基础设施建设和适应等，或者像太阳辐射管理这种成本低廉的措施。这些策略看似会在短期内解决问题，但实际上只会推迟其后果的发生，而且太阳辐射管理可能会引发冲突。

 

“好精灵”不会让我们开车撞上墙壁或向风车开战。她会足够聪明地意识到，正如詹姆斯·麦迪逊一样，人们通常是自利的，并会基于自身的信念和预期对激励作出反应。因此，她会建议我们使用自己的想象力和分析能力来重塑问题。如果人们有激励措施减缓气候变化，我们的社会以及整个世界就会走向繁荣。作为一门学科，政治学家是以激励兼容的方式重新定义气候问题的最佳人选。以一种富有想象力和持续性的方式去这样做，不仅是我们的责任，也是政治科学作为一门学科的重要机遇。

 

文章来源：《国外理论动态》2016年第3期，原载美刊《政治科学与政治》( Political Science ＆ Politics) 2015 年第1 期，译文有删节，75-82页；