导语：当前，受全球日益严峻的环境影响，世界主要国家纷纷制定碳中和时间表，我国在第75届联合国大会上明确提出“3060”碳排放目标，在体现大国担当的同时，也意味着我国将在减排上面临艰巨任务和严峻挑战。我国需要在碳减排工具、制度和政策的选择上统筹兼顾，在已实施碳排放权交易试点的背景下，适时开征碳税将成为加大碳减排调控力度的重要选择。笔者通过阐述碳税对实现碳中和目标具有重要作用，总结碳税的国际发展历程、特点和经验启示，分析我国开征碳税的积极条件和影响因素，提出我国开征碳税的实施策略。
 

 

碳税最先于20世纪90年代初在北欧国家实施，目前已在多数发达国家和少部分发展中国家施行。当前，碳税主要是针对不同类型温室气体排放行为征收的一种税，国际主流是对消耗化石燃料（如煤炭、天然气、石油燃料等）所产生的二氧化碳排放行为征收的一种税收。碳税征收源自环境负外部性和“庇古税”“污染者付费原则”和提倡“双重红利”等理论，目前，碳税征收的合理性日益被各方所接受。

 

碳税和碳排放权交易作为间接减排的两种手段，从制度设计到运行条件，二者相比较，碳税具有明显的优点：碳税征收相对灵活，成本低，适用对象广；碳税符合污染者付费原则，相对更公平、更透明；征收碳税可以为政府获得收入，并用于节能减排。部分发达国家实施碳税绩效评估显示，征收碳税对降低能源消耗和减少碳排放具有积极效果，在推动节能减排技术应用和进步等方面发挥了重要作用，已成为实现碳中和目标的重要减排手段。
 

 

欧洲。截至2021年4月，欧洲共有19个国家引入碳税。从引入时间上看，芬兰、荷兰自1990年开始征收碳税，卢森堡自2021年开始征收碳税。从征税的范围来看，各国碳税的征税行业包括工业、矿业、农业、航运等；碳税的征税对象逐步从一次能源产品，如煤、天然气，扩大到二次能源产品，如电力等。征收范围不同，导致碳税涵盖的辖区温室气体排放份额存在差异，其中，乌克兰份额最高，占比为71%；挪威、卢森堡紧随其后，分别为66%和65%；西班牙的碳税仅适用于氟化气体，占比为3%；拉脱维亚占比也为3%。从税率来看，瑞典征收的碳税税率最高，每吨碳排放116.33欧元（137美元），其次是瑞士和列支敦士登，每吨碳排放为85.76欧元（101美元），波兰碳税率最低，每吨碳排放为0.07欧元（0.08美元）。

 

亚洲。亚洲有三个国家实施碳税或准碳税，分别为日本、印度和新加坡。从引入时间上看，日本于2007年开始征收碳税，主要是针对二氧化碳排放征收的独立税种，2012年10月改名为全球气候变暖对策税；印度自2010年开始对煤炭征税；新加坡自2017年开始提议征收碳税，《碳定价法》于2018年3月20日通过并于2019年起实施。从征税的范围来看，日本对石油、煤炭和液化气等能源征税；印度不直接对碳排放征税，只对国内生产和进口的煤炭征税；新加坡则只针对大型排放者征收碳税。从税率来看，日本征收碳税初期的税率为2400日元/吨碳，2011年日本对碳税征收方式和税率进行改革，税率为289日元/吨二氧化碳排放量；印度最初设定为每吨煤50卢比（70美分），截至2020年，煤炭税为每吨400卢比（5.6美元/公吨）；新加坡每吨温室气体排放征收5新元（3.67美元）的税。

 

美洲。美洲局部或全面征收碳税的国家共有三个，分别是加拿大、美国和哥斯达黎加。从引入时间上看，加拿大魁北克省自2007年10月1日起开始征收碳税，其他省份也陆续开征碳税，联邦政府碳税从2019年起实行；美国碳税征收主要为地方行为，美国科罗拉多州的大学城圆石市自2006年11月开始征收碳税，2008年旧金山湾区九个县的湾区空气质量管理区通过了对企业征收碳税的决议；哥斯达黎加于1997年开征碳税。从征税的范围来看，加拿大主要针对汽油、煤炭、天然气征税；美国已开征碳税的地方主要针对自燃煤发电征税；哥斯达黎加对碳氢燃料征收碳税。从税率来看，加拿大魁北克省最初制定的税率约为3.5美元/吨二氧化碳排放量，2019年联邦碳税税率为20美元/吨二氧化碳排放量；美国圆石市实行住宅用户的税收为0.0049美元/kWh、商业用户为0.0009美元/kWh、工业用户为0.0003美元/kWh的征收标准，旧金山湾区九个县的税率为4.4美分/吨二氧化碳排放量；哥斯达黎加对碳氢燃料征收3.5%的碳税。

 

大洋洲及非洲。大洋洲及非洲有三个国家曾计划实施过碳税或正在实施碳税。从引入时间上看，2012年7月澳大利亚联邦政府出台了碳税，2014年7月废除立法，澳大利亚成为第一个废除碳税的国家，取而代之的是，政府设立了减排基金；新西兰于2005年初曾提出碳税，计划于2007年4月起生效，后因反对声强烈，于2005年12月被放弃；南非于2010年首次宣布了碳税，最终于2019年通过。从征税的范围来看，澳大利亚主要对500家电力、交通、工业和矿产企业消耗化石燃料征税；新西兰计划对国民排放二氧化碳或其他温室气体征收“碳排放”税；南非征税范围包括所有化石燃料。从税率来看，澳大利亚联邦政府税率为16.45美元/吨二氧化碳排放量；南非碳税税率为8.32美元/吨二氧化碳排放量。
 

 

简易的征税依据有利于推广操作。碳税的征税依据有两种：按二氧化碳排放量征税和BTU碳税（即按碳含量征税）。第一种能直接反映排放量，可以持续监测排放主体的减排数据，便于形成正向激励，但需要排放主体配备专业的二氧化碳监测设备，技术管理专业性强、实施成本较高，目前仅波兰、捷克等少数国家采用。第二种通过燃料的含碳量和消耗燃料总量计算二氧化碳排放量，这在技术管理上简单可行，实施成本也相对较低，是国际上广泛采用的方法，如丹麦、挪威、瑞典、日本、英国和印度等都在使用此种方法。对于经济发展成本较高且相关技术落后的发展中大国，采用第二种征税依据显然更有利于碳税的推广操作。

 

循序渐进征税有利于平稳推行。各国碳税的征税区域、对象、范围和税率均存在差别。一般是在部分地区开始试行，待成熟后向全国推广，加拿大正是采用此种方式成功推行了碳税。若征收条件不均衡，采取征收对象和范围逐渐扩大的方式更有利于碳税平稳推广，如：挪威起初仅对汽油、矿物油和天然气征收碳税，后来进一步扩展到煤和焦炭；初始是对家庭和部分企业进行征税，后来扩大到对所有的企业征税。碳税的税率制定也至关重要，目前实行固定税率的国家较多，只有少数国家（如荷兰）实行累进税率，各国税率基本呈逐年提高趋势，若税率制定不合理，脱离实际，则会引发推行困难，如澳大利亚的高税率导致碳税过早夭折。

 

推行配套中性措施有利于获得认可。部分国家征收碳税时，为避免给纳税人增加额外的税收负担、削弱本国企业的国际竞争力及对国内经济造成过大冲击，采用税收减免、税收返还等措施对不同类型的行业、企业，特别是能源密集型行业和低碳减排技术先进的企业实施不同程度的税收优惠，对于参加自愿减排协议的企业给予税收减让。例如，荷兰的社会、教育和非营利组织可得到应纳税金50%的最高税收返还优惠；丹麦对签订具有约束力协议并达到规定要求的企业采取税率优惠，税率最低降至标准税率的3%。同时，为了提高碳税的社会公众认可度，还可通过减少个人所得税和社会保障税等税负来保持税收收入的中性，欧盟部分国家通过优化税收结构达到了“双重红利”的效果。

 

加强政策工具配合有利于促进减排。发达国家的经验表明，碳税与其他政策工具相互协作，可在注重公平的前提下促进减排效果。一是碳排放权交易与碳税互补运用。碳排放权交易适合大的排放主体，而碳税适合小的排放主体，二者可以实现排放主体互补，如丹麦、冰岛等国对参与碳排放权交易的主体免征碳税；在市场经济条件下，碳税税率的相对稳定有利于限制碳排放权交易价格的波动，如英国规定，一旦碳排放权交易成交价低于最低碳价，将加征差额税收。二是绿色金融与碳税相配合。部分国家为应对气候变化，对节能环保、清洁能源等领域项目投融资和风险管理提供金融服务，如英国成立碳基金，为新能效项目提供低成本贷款，对研发碳减排技术的企业提供风险投资。
 

 

开征碳税符合国家发展战略需要。我国自“十一五”时期启动了节能减排的约束性指标考核。“十二五”“十三五”和“十四五”更加明确了绿色转型与绿色发展，一系列指标中关于生态环境保护、绿色低碳发展和应对气候变化相关指标是有约束性的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于国际国内两个大局，创造性地提出生态文明建设并纳入“五位一体”总体布局，并明确以“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念推动生态文明建设。2020年提出“3060”这一国家自主贡献目标，体现出我国应对气候变化、推进绿色低碳循环发展的决心和行动力度。

 

低碳生产生活已具有广泛共识。日益恶化的环境污染唤醒了全民的环保意识，在国家政策的引领下，“推动产业转型升级，推进绿色循环、低碳发展之路”逐渐成为我国工业化、城镇化发展的主要趋势，构建技术先进、资源节约、环境友好的生产经营模式已成为企业发展的战略共识。以低能耗、低污染、低排放为主要特征的低碳生活方式，越来越受到社会大众的推崇，“低碳生活”逐渐成为人们的自觉行动；“再生”“循环”等元素已成为许多人选购商品的重要参考，新能源汽车、带有能效标识的家电、衣物等受到消费者的欢迎；从城市到农村，光伏、风力、沼气等新能源的使用走入寻常百姓家。

 

开征碳税的税制体系不断完善。《环境保护税法》自2018年起施行，标志着我国绿色税制时代的到来，我国初步形成了以资源税、消费税、环境保护税为主体税种，以自然资源、成品油、大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为课税对象的绿色税制体系。税务机关经过实践掌握了征管的技巧和方法，积累了一定的计量和检测经验。与硫、废水等环境保护税相比，碳税的税基是碳的排放量，煤炭、天然气、石油燃料等能源的含碳量较为固定，其燃烧排放的二氧化碳容易计量，征税环节操作简便，基本不需要复杂的检测。我国不断完善税制体系使征收碳税在技术方面成为可能。
 

 

经济稳定因素。征收碳税会推升化石能源价格上涨，增加关联产业的经营成本，削弱市场竞争力，在消费、投资和物价等多个方面会产生连锁反应，对经济产生一定的负面影响。目前多数文献从碳关税及碳税的征收角度分析结果表明，当前经济条件下我国开征碳税，将会导致国内大部分行业的产量不同程度的下降，其中负向影响最显著的则当属高碳、高耗能产业。若碳税制度设计不合理，负向冲击力度很有可能引发大面积经济衰退，最不理想的甚至是经济萧条。我国正处在经济转型的关键期，国内外经济形势仍严峻复杂，经济下行压力加大，若不能妥善应对负向影响，开征碳税将使我国经济陷入负重前行的困境。

 

企业竞争因素。开征碳税可以增加税收收入和调节碳排放水平，但同时也要考虑税负变化可能对企业生存能力的影响。近年来，我国持续推进减税降费政策，特别是新冠肺炎疫情以来，着力用政府的“减法”换取企业的“加法”，按国际可比口径计算，宏观税负水平从2016年的28.1%降至2020年的24.4%，虽然已处于世界较低水平，但是企业整体盈利水平、应对外部市场风险和压缩成本的能力仍很弱。如何合理选择碳税税率水平，做好税负的“加减法”，确保税收收入中性和“双重红利”效应，在实现碳减排的同时不影响优势低碳企业的竞争力和小微企业的发展活力，应是碳税制度设计的重要考量。

 

国际博弈因素。各国经济发展程度不同，承担的二氧化碳减排义务也不同，主要表现在国家间是否开征碳税以及实施碳税税率水平上存在差别。当前开征与未开征碳税的国家比例悬殊，已开征碳税的国家之间的税率高低也不尽相同，致使碳排放在世界范围内存在巨大的价格成本落差，容易引发“碳泄漏”问题，即碳排放由成本高的国家转移到成本低的国家，必然会引起相应国家间的税收协调问题，如欧盟对进口的部分商品征收碳税的“碳边境调节机制（CBAM）”议案将从2023年起施行，加拿大、美国也有类似的提议。如何在国际贸易规则下，寻求国际合作，降低碳关税壁垒影响，维护我国切身利益，应在碳税制度设计方面有所思考。
 

 

为了我国顺利实施碳税，有必要借鉴国际经验，克服开征碳税的影响因素，科学设计碳税制度。当务之急是开征碳税的策略选择问题，建议从如下五个方面做好安排。

 

碳税开征时机的选择。当前我国与实施碳税国家的发达程度、经济和能源结构仍存在显著差别，开征碳税时间起点不宜过早。面对欧美计划实施的碳关税规则，应分别评估碳税开征与出口贸易受限对经济的负向影响，当出口贸易受限对经济负向影响较大时，则可以战略性征收碳税，但我国碳税开征时间不应早于2023年。我国承诺将在2030年实现碳达峰，届时经济对能源结构调整的承载力将大为增强，单靠碳排放权交易难以实现碳减排的目标，需要碳税政策支持，笔者认为，我国开征碳税最佳时间应为2030年之后。

 

碳税征管设计的选择。我国应借鉴国际经验采用简易计税方式，并根据自身国情和碳税计划实施时间研判，采取灵活具有差异化的碳税策略。若选择在碳达峰前开征碳税，应尽量避免增加征管成本，建议将资源税、消费税、环境税和碳税进行整合，避免重复征税；起征税率考虑碳排放主体开征前后税负基本稳定较为合适。若选择在碳达峰后开征碳税，应充分考虑对减排的突出作用，建议将碳税作为环境税中大气污染物项下的一个税目或独立项征收；起征税率可考虑适当增加碳排放主体的税负，并参照国际经验，采取循序渐进的调整策略，直到达到理想水平，促进碳税实施和经济发展相得益彰。

 

碳税征收范围的选择。现存的产业结构不足以支撑全国范围内同一强度征收碳税，因地制宜地科学制定碳税征收范围和强度，对于我国开征碳税至关重要。可以先行选择经济综合实力、产业结构、人均收入、低碳观念都具有优势的地区试点征收碳税。按照先城市后农村、先一二线城市后三四线城市、先企业后居民、先生产后生活、先一次能源产品后二次能源产品的分步征收路径逐步扩大征收地区和征收主体。但在我国碳交易市场已经先行建立的情况下，应该明确对于纳入碳交易体系的排放主体将不再征收碳税，避免给企业造成双重负担。

 

碳税配套制度的选择。借鉴欧盟经验和我国预算管理特点，探索碳税优惠的配套制度。完善所得税免抵政策，针对缴纳碳税的中低收入阶层在工资薪金所得中给予定额抵扣费用的优惠政策；对于企业投入的节能减排技术研发资金和项目投资额，准予在企业所得税中抵免，并实行再投资退税政策。完善财政转移支付和税收返还制度，对于中央财政获得的碳税收入根据地方经济发展状况给予一定比例的转移和返还支持，推动地方节能减排均衡式发展。按市场化原则设计激励相容机制，激发银行、证券、保险、基金、互联网金融参与节能减排投融资活动，促进能源结构加快转型。

 

碳税国际博弈的选择。面对国际社会的利益博弈，在国际减排的战略实施方面，我国应积极开展各政府层面和多种形式的碳税国际交流与协商，让国际社会了解我国的经济发展任务，应对全球气候变化在节能降耗、低碳减排等方面付出的行动和积极成效，营造良好的国际舆论氛围，并寻求发达国家的低碳技术援助。面对“碳讹诈”行为，应加强与发展中国家的合作（如“一带一路”沿线国家、金砖国家、上合组织成员国），争取达成共识，形成战略联盟，利用WTO现有法律机制强调作为发展中国家应承担“共同但有区别的责任”，积极参与碳关税征收规则的制订，积极寻求对我国有利的碳关税征收标准。

 

作者单位：中国人民银行哈尔滨中心支行，

 

中国人民银行伊春市中心支行