30年前，面对气候变化加剧的共同挑战，联合国大会通过了《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)，建立起全球协同合作应对气候变化风险的体系架构。1997年联合国第三届气候变化大会通过的《京都议定书》(The Kyoto Protocol)首次以法规形式限制温室气体排放，包括尝试建立碳减排量国际交易安排。之后经过多年努力，2015年《巴黎协定》(The Paris Agreement)取代了《京都议定书》。《巴黎协定》明确提出：要把全球气温升幅控制在2℃范围内，并为1.5℃目标而努力;争取在本世纪下半叶实现净零排放的目标。《巴黎协定》为全球气候治理提供了新的国际规则。协定第6条为加强碳交易国际协作提供了重要框架，并在2021年英国格拉斯哥《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会(COP26)上基本完成实施细则谈判。刚刚结束的埃及沙姆沙伊赫《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会(COP27)对《巴黎协定》第6条剩余细节进行了谈判;会议期间，瑞士携手加纳、瓦努阿图推出了首个第6.2条款认定的自愿碳市场合作项目。本文旨在梳理联合国框架下国际碳交易协同合作的演进，同时就如何促进国际碳交易机制发展进行相关分析。

 

　　《京都议定书》形成了国际排放贸易机制(IET)、联合履约机制(JI)和清洁发展机制(CDM)，为各国碳减排产品的全球互认和流通奠定了基础。《京都议定书》第一次以国际法律文件的形式规定了具体国家的温室气体排放目标。该框架下的全球碳交易机制特点是“自上而下”，即对各国分配碳排放量限制。与此同时，《京都议定书》对发达国家与发展中国家区别对待,仅对其附件B列明的国家(多为发达国家)设定了明确的国家排放上限，而未强制广大发展中国家设置减排目标。

 

　　具体而言，IET是以国家为主体，交易对象是附件B国家在履约期内因实际排放的温室气体总量小于《京都议定书》所分配的量化限制而产生的盈余。

 

　　JI和CDM均为基于清洁生产项目所产生的碳减排单位的国际转让机制。不同之处是，JI的清洁生产项目归属附件B国家，CDM项目归属附件B之外的发展中国家。JI的统计数据显示，在所有的项目东道国中，俄罗斯、乌克兰和东欧国家的项目数量最多，分别占项目总数的24%、42%和27%;而其他比较发达的东道国经济体的项目仅占7%。

 

　　作为《京都议定书》框架下重要的国际碳交易机制，CDM允许附件B国家在非附件B国家的领土上实施能够减少温室气体排放或通过碳封存或碳汇作用从大气中消除温室气体，并据此获得“经核证的减排量”(CER)，以抵减发达国家的温室气体减排义务。CDM主要针对两个目标：一是帮助非附件B国家(发展中国家)持续发展，为实现最终目标作出应有贡献;二是帮助附件B国家(多为发达国家)经转让获得项目减排量的抵消额。对更加发达的附件B国家而言，CDM提供了一种灵活的履约机制;而对于发展中国家来说，CDM项目可以使其获得部分资金援助和先进技术。

 

　　以上三种交易机制的目的都是为了帮助附件B国家履行其在《京都议定书》下的减排义务。但是，只有CDM下广泛纳入了发展中国家，同时为附件B国家的减排履约提供了更多便利。

 

　　CDM设立后受到了发展中国家的普遍欢迎，项目数量和预计碳减排额度在短期内大幅上升。中国政府于2004年和2005年先后发布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》和《清洁发展机制项目运行管理办法》，以促进CDM项目活动的有效开展，维护中国权益。同时，各地陆续设立了CDM服务中心，官方还发布了电网基准线排放因子以帮助降低CDM项目的开发难度。此外，基于国家从CDM项目产生的CER交易收入中应得的部分，中国政府还专门建立了清洁发展机制基金，用于支持国内应对气候变化相关行业和产业，促进经济社会可持续发展。

 

　　2005～2017年，中国CDM项目共完成注册3764个，项目减碳量共计5.96亿吨，成为全球CDM项目最多的国家，其中风电、水电、生物能源等可再生能源项目占据85%以上。从区域分布看，云南、四川、内蒙的CDM项目数量最多(均在350个以上)，其次是甘肃(239个)、山东(193)、河北(190)、新疆(180)等省份。

 

　　从国际上看，截至2020年12月，印度共注册了1686个CDM项目，位居全球第二，数量不及中国的一半，减排量仅为中国的约五分之一。其余排名靠前的CDM东道国依次为巴西、越南、墨西哥、印度尼西亚、泰国、马来西亚、智利和韩国。

 

　　需要指出的是，CER的价格在2010年中开始出现瀑布式暴跌，每吨价格从之前的20美元跌到2012年的不到1美元，下跌了90%。主要原因是2009年哥本哈根气候变化大会结果不理想、市场需求严重萎缩以及欧盟碳市场新规。2010年爆发的欧债危机导致欧洲经济生产停滞，碳排量迅速降低，再加上欧盟碳市场碳配额宽松，致使CER一直供大于求。加拿大退出《京都议定书》、日本在减排行动方面趋于保守也加剧了对CER的需求不振。到2012年，欧盟规定其碳市场在2013年以后只接受最不发达国家的CDM项目用于履约，导致能注册的CDM项目骤减，CER交易从此陷入沉寂。不过，CER交易萎缩反倒催生了中国本地碳信用——国家核证自愿减排量(CCER)市场的发展。

 

　　尽管CDM的黄金期不长，但它为全球碳市场协同作出了有益的探索。该机制最突出的贡献是，允许发达国家碳市场覆盖的履约企业购买发展中国家CDM项目产生的CER，并用此来减轻自身的减排责任。但在实践过程中，欧盟、瑞士、新西兰、韩国等发达经济体对CDM接受程度存在较大差异，而且逐渐收紧。欧盟强制碳市场一直是CDM和JI产生的国际碳信用的最大需求方，但随着市场发展进入第四阶段(2021～2030年)，将不再接受国际碳信用履约。目前，只有韩国碳市场(K-ETS)仍接纳CDM，英国和日本的碳市场则均未建立与CDM联通的交易安排。

 

　　具体来看，欧盟碳市场(EU ETS)作为全球最大的碳市场，很大程度上驱动了国际碳市场发展，成为发展中国家和转型经济体清洁能源的重要投资方。欧盟碳市场的参与者可以使用CDM和JI这两类国际碳信用来履行部分减排义务。在履约的第二阶段(2008～2012年)，欧盟碳市场参与者共使用了10.58亿欧元的国际碳信用来抵消其排放量，其余未使用的碳信用被结转到第三阶段(2013～2020年);2021年起进入第四阶段后，欧盟强调实现本地实际减排目标，不打算继续使用国际碳信用。

 

　　韩国碳交易市场(K-ETS)在其履约的第一阶段(2015～2017年)，允许使用2010年4月中旬后本土CDM项目产生的CER和韩国核证抵消减排量(KOC)，履约实体最多可以使用碳信用抵消10%的履约义务。进入履约第二阶段(2018～2020年)，韩国允许使用自2016年6月起由本土公司开发的国际CDM项目所产生的CER。每个履约实体最多可以抵消10%的履约义务(其中5%可以是国际抵消信用)。第三阶段(2021～2025年)的要求与第二阶段相同，只是将10%的履约限额下降至5%，且没有额外限制国际抵消信用额度。

 

　　新西兰和瑞士的碳交易市场分别自2015年6月和2021年起不再允许国际碳信用额度在市场上用于履约义务。

 

　　2015年12月，第21届联合国气候变化大会正式通过了《巴黎协定》，并于2016年11月4日正式实施。这份由全世界178个缔约方共同签署的协定为全球气候治理提供了新的框架。该协定第6条被视为实现《联合国气候变化框架公约》目标的重大进步，其中第2款和第4款继承并发展了《京都议定书》的国际碳交易机制，奠定了各国在《巴黎协定》下基于碳交易促进全球减排合作的基本政策框架，并为碳交易的全球协同提供了新的制度安排。

 

　　与《京都议定书》不同，《巴黎协定》制度采纳“自下而上”的自我限制模式，要求各国(包括发达国家和发展中国家)根据各自能力确认并提出国家自主贡献(NDC)。《巴黎协定》第6条第2款规定，各国实际排放量低于NDC的部分，构成国际转让减缓成果(ITMO)，可以在国家间进行交易，帮助其他国家履行NDC承诺。可以说，这是一个以ITMO为标的、以国家为主体的交易机制。

 

　　同时，《巴黎协定》第6条第4款还约定了第二种以碳信用为标的、由非国家主体参与的交易机制——可持续发展机制(Sustainable Development Mechanism, SDM)。SDM在基准线、核查、注册与签发等要素上与CDM框架基本一致，是对《京都议定书》CDM的继承与发展，实现了对JI和CDM的整合，有助于推动建立以碳信用作为交易对象的全球碳市场。一个关键的不同之处在于，《京都议定书》没有为CDM卖方所在的发展中国家设定减排目标，而在《巴黎协定》下，SDM买卖双方都将受到所在国家减排总体目标的约束。

 

　　2021年11月，COP26基本敲定了《巴黎协定》第6条旨在保障碳信用产生额外性效益和避免重复计算减排结果的实施细则。接下来的几次气候变化大会负责继续讨论剩余细节，预计2030年前完成机制搭建。新的国际碳交易机制和规则主要包括以下几个方面的内容。

 

　　一是避免碳减排的双重核算问题。所谓双重核算，是指一国将其产生的减排当量计入自身NDC的同时，又将同一减排成果转让给他国，并纳入他国NDC，从而导致同一减排被计算两次。COP26要求各国自行决定是将减排信用额度出售给其他国家还是计入本国的NDC之中。如将出售，卖方国家将在其国家统计中增加一个排放单位，买方国家则相应扣除一个，以确保国家之间的减排量只计算一次。

 

　　二是明确CDM过渡机制。规定在SDM建立之前，CDM可照常运作，使用时间根据项目具体情况而定，但最迟不得晚于2025年12月31日。同时，提出现有CDM项目纳入新机制的条件，其中包括2013年后注册、2021年前获批CDM项目产生的CER只能用于签署国的首次NDC履约。

 

　　三是对碳信用额度进行分配。各国减排量交易额的5%将用于补充气候适应基金(Adaptation Fund)，以支持发展中国家增强其气候韧性;此外，交易额中的2%将被注入全球排放减缓账户(OMGE)，以提升全球整体碳减排效果。

 

　　在COP26通过的实施细则的基础上，2022年11月的COP27主要就第6.2和第6.4条款的联结，包括对国与国之间的ITMO交易、如何监管多边碳信用市场(是否建立登记系统及CDM如何并入新机制)等问题继续进行谈判。会议期间，在联合国开发计划署的支持下，瑞士与加纳、瓦努阿图推出了双边自愿碳信用交易安排，来帮助两国加快建立减缓气候变化影响的项目，这标志着首个ITMO项目落地。

 

　　在联合国框架下的碳交易机制的国际协同与合作，不管是《京都议定书》下的IET、JI和CDM，还是《巴黎协定》框架下的ITMO和SDM，抑或是COP26通过的《巴黎协定》第6条实施细则，都是国际社会为实现气候温控目标而作出的重要努力。其中，CDM的设计及其与各国强制性碳市场的连接，为SDM框架的建立与发展打下了重要基础，成为全球碳市场建设的重要推动力。下一阶段，如何进一步推动碳交易机制的国际协同合作，建议重点考虑以下几个问题。

 

　　一是加强SDM与各国强制性碳市场的连接。CDM发展初期，欧盟等地碳市场对CER的接纳程度较强，随着CDM逐步退出，目前只有韩国碳市场还在接受CER用于监管企业履约。未来SDM项目替代CDM项目成为国际间碳减排额度的重要交易机制后，需与更多国家强制性碳市场建立协同和连接，允许企业以更灵活的方式(如限定和不断下调占比)用SDM下的减排量在本国强制性碳市场履约。此举不仅能激励SDM项目的开发，而且有助于建立起全球碳市场的连接机制，促进全球碳价趋同。

 

　　二是研究SDM与其他全球性或地区性自愿碳信用机制和标准的协同。目前，芝加哥交易所、国际航空碳抵消和减排机制(CORSIA)明确认可CDM项下的减排量。下一步,国际社会应推动欧洲能源交易所、新加坡气候影响力交易所等全球性交易机构逐步接受CDM和SDM框架下的减排量作为交易标的。与此同时，国际上包括中国CCER在内的其他自愿碳信用机制也呈加快发展之势。在COP27上，若干非洲国家共同提出“非洲碳市场倡议”，提出要建立非洲自愿碳信用计划，力争到2050年累计通过15亿碳信用获得1200亿美元融资，带动1.1亿人就业。美国还提出了名为“能源转型加速器”(Energy Transition Accelerator, ETA)的自愿碳信用计划，倡议非化石能源企业从发展中国家购买碳减排的信用额度。在此背景下，全球需要通过相关国际组织来对SDM和其他碳信用的标准、核查进行比对和协调，提高碳信用的可信度，促进自愿碳市场的统一，更好地防止通过低水平碳信用来“洗绿”碳排放。

 

　　三是要重视碳关税对SDM的影响。近年来，欧盟等拟推出的碳边境调节机制加大了发展中国家对发达国家提高关税壁垒的担忧。如果那些出售了SDM项目的发展中国家出口企业仍要承受发达国家征收的碳关税，其从减排项目中获得的收益将大打折扣。因此，有关国家和地区在制定碳边境调节机制(CBAM)时，需要考虑其对SDM成果带来的负面影响，以及是否有悖于UNFCCC明确的“共同但有区别的责任原则”。

 

　　总之，经过30年来的不懈努力，全球应对气候变化的共识和紧迫感日益增强。联合国框架下的《京都议定书》和《巴黎协定》是国际碳交易的协同与合作的重要制度性突破。《巴黎协定》要求全球在本世纪中叶实现净零排放，意味着需要在科技研发、基础设施、标准协同和能力建设等方面加大投入。这一过程不仅需要政府的雄心意志和实际行动，更要切实发挥市场机制的作用，通过有效的激励机制从市场动员资金和技术，特别是要加大对发展中国家的投入。在当前复杂多变的国际形势下，强化国际碳交易的协同合作任重道远。■

 

作者单位：博鳌亚洲论坛研究院，曹莉系副院长