“碳关税”问题的实质是国内企业与发达国家企业在绿色竞争力上的比拼。相对于开征碳税等提高碳价的约束性税收政策，运用税收优惠政策来促进低碳等技术的研发和应用，可能是现阶段我国应对欧盟“碳关税”更为符合实际和有效的政策工具之一。

 

4月18日，欧盟碳边境调节机制（CBAM，以下称“碳关税”）在欧洲议会获得通过，4月25日在欧盟理事会获得通过。至此，历经3年多的准备，“碳关税”走完所有流程并基本落地。作为第一个征收“碳关税”的经济体，欧盟宣称，这是它们在推动碳减排方面达到的另一个里程碑。但是其他国家认为，这意味着在应对气候变化和国际贸易等方面增加了更多的不确定性。

 

简单地说，“碳关税”是指欧盟对从第三国进口的碳排放水平较高的产品，根据进口产品的碳排放进行收费。根据现有资料，“碳关税”涵盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢等行业的产品（未来还会进一步扩展），欧盟进口商需要申报相关产品的隐含碳排放量（暂不包括间接排放），并按照欧洲碳排放交易体系的价格为进口产品的碳排放购买“CBAM证书”。“碳关税”允许对出口国的产品已缴纳的碳价进行抵免，其应缴金额为欧盟、出口国间的碳价差额与产品隐含碳排放量的乘积，并在应缴金额中将欧盟产业获得的免费配额部分予以扣除。欧盟设置了“碳关税”的过渡期，即从2023年10月至2026年1月，“碳关税”将从2026年至2034年逐步实施。

 

欧盟推行“碳关税”有多重目的，一般而言是为了保持欧洲企业相对于外国企业的竞争力，防止可能导致的“碳泄漏”。“碳关税”通过缩小欧盟企业与外国企业间的减排负担成本差异，减少推行欧洲碳排放交易体系改革所面临的社会和立法阻力。可以看到，“碳关税”的实施与欧盟碳排放交易体系中的免费配额逐步取消之间是匹配的。同时，基于“碳关税”的抵免机制，欧盟希望能够激励其他国家实行碳定价政策或提高碳价水平。

 

尽管欧盟声称“碳关税”是“一种环境政策工具，并非关税”，并通过名称和具体制度设计等来试图消除“关税”的标签，但对于其他相关国家而言，这就是对进口货物征收的一项费用。作为一项单边措施，“碳关税”不符合《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则。尤其是在现有经济发展和技术水平下，发展中国家难以在短期内建立碳定价政策和降低相关产品的碳排放量，必然会因为“碳关税”而提高产品成本。俄罗斯早在2020年7月参加金砖国家会议时就指出，碳边境调节机制是借气候议程之名建立贸易壁垒。

 

对于欧盟“碳关税”实施后的影响，国内外已有相当多的研究文献进行了探讨。从发展中国家来看，主要结论是：向欧盟出口较大份额的属于“碳关税”覆盖范围高碳产品的国家，特别是发展中国家，其货物贸易出口和国内生产总值会出现不同程度下降；“碳关税”会加大发达国家与发展中国家的收入差距等。从中国来看，考虑中国与欧盟贸易的关联度、出口产品碳排放水平、碳价格差异和碳关税的渐进式改革等因素，主要结论是：短期内“碳关税”实施对于中国影响较小，但随着征收范围不断扩大、欧洲碳排放交易体系免费配额的逐步取消，以及其他发达国家也实施类似措施，中长期可能会给中国高碳行业带来较大负面影响。

 

值得注意的是，欧盟实施“碳关税”可能给其他发达国家带来示范效应，美国、英国和日本等发达国家也在考虑效仿。例如，目前美国国会中的民主党议员与行业代表提议立法设立碳边境税，英国议会正在辩论是否引入碳边境税。当然，也有对此持有不同立场的发达国家。例如，澳大利亚由于经济严重依赖化石能源，其能源部长泰勒曾表示“坚决反对”碳边境税，认为此类做法是新的贸易保护主义。

 

我国多手段并举的绿色低碳政策体系。由于各国在气候治理模式以及碳减排政策选择上的不同，不能仅仅以碳定价政策及相应的显性碳价水平来衡量各国在应对气候变化和碳减排上的努力，而是要根据各国实际情况考虑这种差异。例如，我国构建起碳税与碳交易相配合的“双轮驱动”机制下的，碳排放总量和强度“双控”制度、碳达峰碳中和“双碳”标准，财税、价格、金融、土地、政府采购等多手段并举的绿色低碳政策体系，在碳减排方面发挥了重要作用。同时，欧洲媒体《政治报》指出，欧盟多年来一直过度依赖碳定价作为其减少碳排放的主要工具，但是在真正的能源转型中却没有更多投入。因此，不应局限于碳定价政策，不能仅依赖于通过提高碳价来实现碳减排目标，结合实际国情建立综合性的碳减排政策体系，更有助于积极稳妥地推进实现政策目标。

 

基于国情审慎并逐步提高我国碳价水平。应对欧盟“碳关税”的通常思路是提高我国的碳价水平，即与其被欧盟对我国出口产品征收碳关税，不如我国自己对出口产品提高碳价（包括实施碳交易和碳税），将收入留在国内。在欧盟“碳关税”允许出口产品进行国内碳价抵免的情况下，其基本逻辑是正确的，既可以应对欧盟“碳关税”，又能加大对国内碳排放的调控力度。但笔者认为，这一思路不符合现阶段实际，可操作性不强。一方面，如果仅出于规避欧盟“碳关税”的需要，专门对出口欧盟的相关产品征收碳税，实际上难以得到欧盟的认同。欧洲议会“碳关税”草案中特别强调需要针对规避行为进行识别与处罚，其中就包括出口国对输欧产品提供碳成本补贴以及仅对输欧产品收取碳价等情形。另一方面，即使对相关行业实施碳定价政策，所形成的碳价水平与欧盟相比也很低，难以达到全面抵免“碳关税”的效果。例如，欧盟近期的碳价平均水平达到90欧元/吨，而现行全国碳市场第一个履约周期的平均价格仅约为43元/吨。如果要参照欧盟将我国碳价提高到相应的水平，实际上会对相关行业的竞争力乃至整个经济社会的发展带来较大的影响。从对碳税的相关研究能够看到，碳税税率越高，对经济社会的影响越大。同时，各国在实施碳税政策时，都非常重视对本国相关产业竞争力的影响，并通过相关优惠措施减轻企业负担。

 

我国需要形成具有合理约束力的碳价机制，并与其他碳减排政策相配合，共同推进“双碳”目标的实现。但全面、过快、过高地提升碳价，不符合我国的实际国情，也不符合稳中求进、先立后破的改革要求，应审慎考虑提高碳价对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响。

 

加快完善促进低碳等技术创新和应用的税收政策。长期来看，“碳关税”问题的实质是国内企业与发达国家企业在绿色竞争力上的比拼。应对欧盟“碳关税”在根本上还有赖于国内相关行业企业的绿色低碳发展，降低相关产品的碳强度或碳排放量。这又取决于我国在相关低碳、零碳和负碳技术方面的水平，需加大对碳捕集利用与封存和氢冶炼等关键低碳技术研发、创新和应用的政策支持。

 

相对于开征碳税等提高碳价的约束性税收政策，运用税收优惠政策来促进低碳等技术的研发和应用，可能是现阶段我国应对欧盟“碳关税”更为符合实际和有效的政策工具之一。为此，建议加快完善相关碳减排税收政策。例如，为加快促进我国碳捕集利用与封存技术进步和应用，建议研究将碳捕集利用与封存项目所得税“三免三减半”优惠政策调整为按封存二氧化碳数量进行税收抵免的优惠政策，并合理设置抵免税额；同时，将碳捕集利用与封存相关设备纳入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，适用税收抵免政策。

 

（作者系中国财政科学研究院研究员）